基于内部控制的事业单位财务管理存在的问题及对策

张明明

（作者单位：国家林业和草原局财会核算审计中心）

一、事业单位内部控制的主要内容

事业单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对业务活动和权力运行中的风险进行防范和管控的过程，是由内部控制环境、风险评估、控制活动、信息沟通和监控活动五个要素构成的内部管理系统。

建立和完善内部控制是建设法治政府、推进国家治理体系和治理能力现代化的客观要求，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出要加强对政府部门内部权力的制约，对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让和公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗和内部流程控制，防止权力滥用。财政部也发布了一系列关于建立和完善内部控制的政策，2012 年11 月29 日发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《单位内控规范》），启动行政事业单位内部控制建设工作[1]。2015 年12 月21 日，财政部印发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），对《单位内控规范》补充完善了内部控制的对象和目标，进一步构建和完善了行政事业单位内部控制的基本遵循，标志着内部控制制度进入推进完善阶段[2]。2016 年6 月24 日，财政部发布《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》，内部控制进入以评促建阶段[3]。2017 年1 月25 日，财政部印发《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》，内部控制进入报告制度阶段，极大促进了行政事业单位内部控制信息公开工作顺利进行，推进了内部控制建设工作有序开展[4]。

二、事业单位财务内部控制存在的问题

内部控制建设的本质不是推倒重来，而是流程再造和对现有业务活动及流程的梳理。事业单位内部控制采用风险评估的方法，识别单位层面关于组织机构、岗位设置、职责权限等方面的风险，识别业务层面及流程存在的缺陷，针对上述风险实施相应的管控措施，并对业务流程进行规划与优化完善。通过将管控措施和执行程序固化到管理制度中认真执行，形成权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力和管理科学的内部控制体系。

自2012 年事业单位建立和实施内部控制以来，内部控制依然存在制度不健全、执行不到位等问题，尤其在单位财务内部控制管理中表现较为突出。

（一）内部控制管理制度机制不健全

1.内部控制制度不规范

目前，部分事业单位内部控制顶层设计不够科学，组织机构不健全，监督机制缺失。内部控制管理制度各模块之间不成体系、协调性差，甚至存在冲突。决策议事机制有待完善，权力缺少制衡，有的单位尚未建立“三重一大”决策制度及相关管理办法，有的事业单位“三重一大”事项会议记录缺失，决策程序不规范，以逐级签批代替集体决策。

2.内部控制制度不落地

部分事业单位制定的内部控制制度未针对所办理的公务事项根据国家规定给出相应的具体办法和流程，也未对单位内部风险点进行认真梳理识别，应对措施不力或缺乏应对措施，导致在办理事项过程中出现违规违纪情况时无法及时识别管控。

3.内部控制制度执行不到位

部分事业单位内部控制制度执行人员对制度不了解、不熟悉，有的甚至一问三不知，依然采用以前的习惯办理各项公务事项。内部控制制度更新不及时、执行范围及金额标准设置不合理等问题导致内部控制制度不能很好地被执行。

（二）预算管理不科学

1.预算编制缺乏严谨性、严肃性

部分事业单位预算编制依然采用“基数加增长”的粗放方式，未能坚持量入为出、统筹兼顾，确保重点全局和系统观念，导致脱离单位实际工作需求编制预算；预算指标对预算执行缺乏约束控制，在预算执行中未能坚持先有预算后有支出，导致出现公用经费挤占项目经费的现象。

2.预算执行缺乏硬性约束

部分事业单位的资金支出随意性较大，存在无预算无用款计划、超预算超计划拨付资金，以及私自改变资金使用用途等现象，这也是近年来事业单位普遍存在预算执行缓慢的主要原因。

3.预算绩效评价开展不到位

预算编制、预算执行和预算绩效管理有机融合不够，存在预算和绩效“两张皮”现象，绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未落地，财政预算资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费等问题较为突出，这不仅会造成事业单位财政资金效益低下，还会影响党和国家重大政策的有效贯彻落实。

（三）国有资产管理比较混乱，账实不符

1.固定资产管理基础薄弱

部分事业单位固定资产的购置、领用、使用、保管、维修和报废等各环节管控不严，存在一定漏洞。资产领用及保管没有记录，手续不完备，固定资产处置、报废未按规定履行审批手续办理报批。

2.国有资产清查盘点问题突出

在日常工作中，部分事业单位国有资产管理制度不健全，存在重采购轻资产管理，未定期对单位全部资产（货币资金、固定资产及应收账款等）进行清查盘点。长期不清查盘点问题突出，导致“账账不符、账实不符”，造成国有资产严重流失，产生违纪问题。

（四）政府采购、招投标存在风险隐患

1.目前，事业单位政府采购制度不健全，采购关键岗位缺失，职责权限不清；部分事业单位政府采购规章制度落实不到位，有的形同虚设；采购方式选择不合规，应实施政府采购程序的自行采购，但自行采购缺少控制，存在无预算无计划采购、先采购后补合同等随意采购现象。

2.部分事业单位采购招投标拆分合同，单位同一采购项目频繁与同一单位或不同单位签订合同，合同金额或低于政府规定的招投标限额，或低于单位内部规定的自行采购招投标限额，以达到不履行公开招投标和制定自行采购程序的目的。此外，采购招投标存在暗箱操作、内定供应商、权力寻租等现象，部分事业单位存在评标混乱、标准不一、投标文件内容不实等问题，导致流于形式走过场和串标等重大风险隐患。

（五）三公经费管理薄弱

1.公务接待方面

2013 年12 月8 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政机关国内公务接待管理规定》，明确规定派出单位应当向接待单位发出公函，接待单位严格接待审批控制，如实填写接待清单等。但在实际工作中，事业单位存在只有招待发票，未附公函要件、接待审批单和接待清单的现象，接待过程中出现陪同人员超标，甚至违规使用现金结算等公务接待管理问题。

2.公务用车方面

2017 年12 月11 日，中共中央办公厅印发《党政机关公务用车管理办法》（中办发〔2017〕70 号），明确规定党政机关应当建立健全公务用车使用管理制度。但事业单位依然存在事业单位违规配备公务用车，未设置公务用车使用登记台账，未执行一车一卡，未按规定执行定点加油、定点维修、定点保险的问题。同时个别事业单位外出公务租车未填写公务用车租赁审批表，未实行公车改革，个别领导既领取车补，又在工作中使用单位公车。

三、事业单位财务内部控制问题产生的原因

事业单位财务内部控制问题产生的主要原因如下。一是部分事业单位领导层面对内部控制工作重视程度不够，缺乏健全有效的内部控制制度，内部控制及财经纪律意识相对薄弱，重争取轻管理，主要领导对于内部控制监督约束机制管不管用、到不到位等关注不够，全面从严治党责任意识不强，未能充分发挥内部控制建设工作在加强财务管理、提升治理水平，以及规范权力运行、防范风险隐患等方面的决定性作用。二是内部控制岗位设置不合理，部门职能存在交叉，职责权限边界不清，不相容岗位未有效分离，导致出现财务内部控制管理漏洞短板，也极易产生营私舞弊风险。三是事业单位相关政策掌握不足，工作程序不规范，管理人员存在凭习惯、经验办事的传统思维模式。事业单位内部控制力度及财务管理人员业务素质和履职能力有待提升。

四、事业单位财务内部控制问题的解决对策

（一）完善财务内部控制管理机制体系

首先，事业单位要加强财务内部控制建设的组织领导，建立健全单位内部控制领导机构和监督检查机构，深化单位层面顶层设计。全面梳理排查单位层面和涵盖预算、收支、政府采购、资产、合同及建设项目六个主要业务层面存在的风险点，建立风险管控监督体系。优化设置关键岗位配置，明确划分职责权限，实行相互制约、相互监督的管理工作机制。规范完善“三重一大”决策议事、授权审批等制度，构建事业单位权责相符、制衡有效、管理科学的内部控制机制体系[5]。

其次，推进内部控制落地落实。内部控制是事业单位人员办理公务事项的路线图，即所遵循的内部控制程序、流程，所以内部控制要结合事业单位自身特点和实际情况作出全面和具体规定，如“三重一大”中大额资金支付的范围和金额，单位自行采购程序与流程等，通过细化财务内部控制运行流程，促使单位财务内部控制制度得到贯彻执行，提高单位内部控制制度的有效性和针对性。

最后，提升财务内部控制人员能力素质，加强内部控制制度、风险管控等方面的培训，熟练掌握单位内部控制相关制度规定。通过系统学习与培训，提高全员参与内部控制建设的积极性和主动性，充分认识内部控制建设在加强财务管理、防范廉政风险中的关键作用，确保内部控制制度有效实施。

（二）加强预算及预算绩效内部控制管理

第一，事业单位编制预算要坚持统筹兼顾，突出重点，不折不扣落实过紧日子的要求，采用零基预算优先保障国家和部门的重大政策、重点改革和重要项目支出，调整优化支出结构，全力支撑保基本民生、保运转、保工资，大力压减一般性支出，着力规范项目支出预算，切实提高预算编制科学性和精准性。

第二，落实预算执行主体责任，严格预算执行刚性约束，强化预算执行与预算安排挂钩机制，对预算执行缓慢的部门和项目予以控制和调整，加强预算执行的动态监控，通过优化完善单位财务内部管理机制切实抓好预算执行。

第三，以预算一体化推动预算绩效管理提质增效。2022 年，中央各部门及预算单位全面推广实施预算管理一体化工作，实施包括预算编制、预算审批、预算执行、预算调整及决算绩效评价在内的全过程管理。事业单位应充分应用预算管理一体化平台，将项目预算文本科学准确编制、绩效目标设置、年度中期绩效监控和年终预算绩效自评等环节衔接贯通，有效实现预算和绩效管理有机融合，确保提升财政资金使用效益，推动预算绩效管理常态化、制度化和规范化。

（三）强化国有资产内部控制机制

首先，根据单位实际情况制定固定资产内部管理制度，实施固定资产归口管理，按照国家资产有关规定，明确划分固定资产配置、产权登记、资产保管使用，以及报废处置程序、审批权限和责任。对于重大资产处置，应当建立集体决策议事机制，按照规定程序和权限报批办理相关手续，确保单位资产安全完整。

其次，健全国有资产清查盘点机制。资产管理部门要定期与财务部门和业务部门核对资产信息，盘点清查，若账实不符，须及时查明原因，并对应收账款进行清查清收。要根据清查情况制定切实可行的清收措施和清收时间表，根据资产清查和清产核资工作中发现的情况，深入分析本单位存在的内部控制制度缺失、执行弱化等问题，建立健全相应的内部控制管理制度，对工作失职和渎职的责任人追究相应责任，避免问题再次发生。

（四）规范政府采购与招投标管理

第一，政府采购和招投标历来是廉政风险高发领域，更是巡视、审计监督检查的重点。事业单位应在内部控制制度中对政府采购程序和流程进行严格规定，并按照政府采购预算和采购计划依法依规进行采购。规范采购环节，单位应先和供货商或协议供货商签订书面合同，双方按照合同规定履行权利义务，避免未签订合同就履行采购行为等违规行为，防止后补合同问题的发生，切实规范采购管理。

第二，单位自行采购应制定相应的内部采购制度，堵塞漏洞，严禁以拆分采购金额和拆分合同方式来规避公开招投标。建立健全招投标全过程的监管机制，加大招投标信息公开透明度，让更多符合条件的供应商参与招投标，做好政采、招投标质疑投诉答复处理工作，拓宽投诉渠道，促进招投标公平公正、透明公开。

（五）严格三公经费管理

首先，三公经费应遵循先有预算后有支出的原则，严格按照批复的三公经费预算执行，严禁超预算、无预算三公经费支出。事业单位应制定内部管理办法，将三公经费纳入内部控制制度中，实行公务卡支付结算管理。明确单位公务接待审批程序，执行先审批后接待的规定，细化公务接待范围和对象，报销公务接待支出需附派出单位公函、接待清单、公务审批单、消费清单等要件，遵守陪餐人数控制标准，禁止在公务接待中列支与公务无关的费用，防止接待范围、招待标准和审批报销环节出现违规问题。

其次，加强公务用车配置和运行维护费用管理，严格执行定点加油、保险和维修，建立健全公务用车油耗、运行费用单车核算机制，按内部控制要求设立油卡使用登记制度，建立台账，认车不认人，定期对油卡使用的情况进行监督检查，严禁私车公养违规行为的发生，做到以内部控制制度堵塞管理漏洞，降低单位运行成本，规范有效支出三公经费。

五、结语

建立健全事业单位内部控制制度，是保证事业单位健康发展的重要基础，而财务内部控制作为事业单位内部控制的核心内容，在提升事业单位治理能力、规范权力运行、推进廉政建设等方面发挥着至关重要的作用。因此，事业单位要不断加强和完善财务内部控制机制体系建设，坚持问题导向，针对内部控制机制体制、预算管理、国有资产管理、政府采购等财务管理薄弱环节和其中存在的风险隐患，合理配置权责，细化运行流程，堵塞管理短板漏洞，防范可能发生的重大财务风险，为事业单位健康持续发展提供坚强有力的支撑保障。