我国地方政府互联网回应能力的影响因素与发展路径

吴湘玲刘晓

关键词：互联网回应能力；地方政府；定性比较分析方法

0 引言

就政府与人民的关系而言，有效回应人民的需求是政府管理应有之义，也是实现新时代目标、建设责任型政府的重要内容。近些年来，随着互联网技术的迅速发展，我国网民数量急剧增多，截至2020年12月，我国网民规模已逼近十亿大关，互联网普及率高达70.4％［1］。一方面，依靠互联网技术，公民不再受限于时空距离，参政议政热情有较大提高；另一方面，加快职能转变、提供更为方便快捷的公共服务是我国政府目前转型的重点所在，政府线下回应具有滞后性，无法满足公众日益增长的公共服务需求，互联网为地方政府提供了一个较好的解决方式。

“互联网+”作为互联网的演进形态，为政府改革与创新提供了更为宽广的天地。2017年，国务院印发《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，明确提出各级政府应当着力解决线下办事困难、缓慢和繁杂的问题，加强互联网回应能力建设，推动线上线下相结合，及时回应公众需求。各地政府积极响应，采取了一系列行动助推互联网回应能力的发展，有了较为完备的技术基础和广泛的民意支持。

然而，根据《中国地方政府互联网服务能力发展报告（2021）》，我国地方政府互联网回应能力存在差距，且各省域内地级行政区之间存在不平衡、不协调的现象。与此同时，传统认为资源较好的地区，在政府互联网回应能力排名中取得了与其“实力”并不符合的成绩，如成都、杭州在省内互联网回应能力排名中分别排第七位和第八位。而相比资源不太好的地区，在互联网回应方面却取得了较好成绩，例如宿州市和滁州市在全国地级行政区里位列第二位和第四位。那么，究竟是什么原因造成了地方政府之间互联网回应能力的差异？哪些因素会影响互联网回应能力？以及这些因素之间又是如何相互作用的？

就上述问题，本文基于组织制度理论、资源依赖理论及开放系统理论，结合我国“互联网+政务服务”大背景及政府互联网回应能力现状，构建制度-资源-环境三维框架，对国内32个重点城市（包括省会城市和计划单列市，未包含特别行政区和直辖市）开展定性比较分析，探索影响我国地方政府互联网回应能力强弱的影响因素和条件组合，以期对推动我国地方政府互联网回应能力的发展提供借鉴。

1 文献综述

政府回应最早由西方学者提出，古希腊著名思想家亚里士多德提出全体公民应当参与到国家管理中来。20世纪晚期，“以公众为中心的治理才算是一份真正的公共生活”的理念成为超越主义话语的共识。20世纪70年代以来，新公共管理理论、新公共服务理论、合作治理理论等把公民看作是整个政府管理的核心，为政府提供更为有效的回应提供了理论基础。

互联网回应方面，西方学界统归于电子政务大背景下，电子政务在他们的文本中反映为政府及其人民通过电子手段进行的实际活动，旨在实现效率、有效性、用户便利、政民关系转变等［2］。内涵主要包括：（1）提升对公民和私营部门的政府服务；（2）提高政府内部工作的有效性；（3）扩大公民对决策过程的参与，强调政府互联网回应的重要性［3］。

国外对于政府互联网回应能力的影响因素进行了广泛的研究，总体来看，主要是围绕公民和资源两个方面。Laura［4］基于“911”事件中政府的回应情况，认为在突发性公共事件中，完备的通讯工具以及在线互动平台是影响政府互联网回应能力的重要工具。Ngonzi［5］将公民提出的要求与倡议（例如用户利益相关者要求使用电子手段进行服务考察）以及互联网通信技术的发展视为政府互联网回应能力的拉动因素。Kyeong等［6］通过对韩国电子治理系统进行实证分析，认为资源制度和政治资源的限制使得政府选择性地对公民需求做出回应。

国内对于政府回应的研究起步较晚，2000年以来，国际行政院校联合会召开“政府回应”国际研讨会，政府回应开始受到国内学界重视。最初的研究主要集中于对政府回应的内涵及特征进行界定。

随着互联网和信息技术的发展，学界开始将政府回应与互联网空间结合起来研究。通过对文献进行梳理，发现我国目前关于政府互联网回应的研究主要集中于公共事件回应和公民常规诉求回应两个方面。

公共性事件回应主要集中探讨公民与政府的互动关系。李章程［7］认为在网络政治参与过程中，公众与政府信息沟通的过程实际上就是话语互动的过程，存在话语体系差异和互动效率较低的问题，应当要加快促进政府回应体系的构建，并善用政府新媒体的语用特征，构建与公众网络沟通的桥梁。马翔等［8］从公共价值管理视角切入，对2016—2019年发生的159个网络舆情事件进行实证分析，发现对于网民而言，政府互联网回应“面面俱到”优于“就事论事”。

政府对公民常规性互联网诉求进行回应主要是通过两种方式，一是通过政府官方互联网平台就一些行政事项公开征求公民意见，二是公众通过互联网平台向政府提出问题或表达需求。国内学者的研究主要集中在以下三个方面：

（1）从理论视角对政府互联网回应能力进行综合分析。梁新华等［9］通过构建“互联网+”背景下政府互联网回应力的四维结构，认为我国政府回应力存在能力弱化、反應迟缓等困境，应当从转换观念、更新技术、优化环境等方面寻求出路。周彬等［10］透析网络场域政府传播、回应的新形势和新挑战，认为实践困境主要归于行政回应不够、沟通机制补偿，应当要建立双向互动模式，建立健全政治沟通和回应的主要机制。

（2）基于具体行政情境对政府互联网回应进行内容分析。李慧龙等［11］以东北三省留言板型互联网平台为研究对象，从价值和事实两个维度综合分析政府互联网回应能力的内在逻辑并进行反思和调试。宋向嵘［12］构建影响因素分析框架，运用“问政泸州”的平台数据，探讨了政府互联网回应及线下治理的耦合影响因素及关键提升路径。

（3）对政府互联网回应能力的影响因素进行实证研究。罗中枢等［13］对我国278个地级市政府的官方网站进行现场实验，发现政府互联网回应具有选择性并且存在路径依赖，情感共鸣及主体身份影响不大。李江波等［14］利用人民网舆情监测室数据进行回归分析，发现官方响应、信息透明、地方公信力及官员问责对政府互联网回应能力具有正向影响。

由此可见，已有关于政府互联网回应能力的研究较为丰富，但是尚未形成系统的研究体系，可以进一步深入研究。研究内容方面，国外把政府互联网回应能力归于电子政务的一个维度，把它看作是一种公共价值，研究大多基于其政治环境，国内研究对象则集中于公共事件或具体的网络问政平台，意在为如何解决相关案例提供理论参考，较少对各地方政府政务互联网回应能力提升路径进行探究。在研究框架上，多采用普遍性的、大而泛之的分析框架，鲜少自主搭建与中国行政情境相适应的理论框架。在研究方法上，多为理论分析或基于数据开展的实证分析，少有研究多种条件之间的协同影响关系，忽视了政府互联网回应能力提升背后复杂的逻辑和生成模式。

由此，本文基于政治制度理论、资源依赖理论和开放系统理论，结合相关文献理论研究及我国地方政府互联网回应能力实践情况，搭建制度-资源-环境三维分析框架，以我国32个重点城市数据为样本，对其互联网回应能力相关生成条件进行组态分析，探寻其形成路径并期望为我国互联网时代政府回应能力的提升提供借鉴。

2 理论框架

2.1 理论基础

2.1.1 组织制度理论

组织制度理论认为，组织是一个开放系统，除了受到技术环境的影响，同时也接受来自制度环境的压力，外部环境中的法律、规则、信念等制度会约束组织的结构与行为［15］。合法性是影响组织生存与发展的关键性因素，也是制度环境与组织之间的重要纽带。在制度和政策的合理范围内，只有获取和维持合法性，政府互联网回应能力方有可能提升。一方面，组织受各种规范性要素的影响。Simon等［16］提出政治压力、政策和制度约束是公共部门大规模采用组织创新的重要因素。各种制度、政策框定了服务回应能力建设主体的行动边界，也为其行动提供了主流指引。另一方面，组织也接受来自意识形态方面的压力。陈雪莲等［17］通过研究发现，地方政府服务创新的驱动力主要来自体制内上级的认可和支持。胡广伟等［18］实证分析发现，领导意愿对政府互联网服务能力的影响最强。

2.1.2 资源依赖理论

资源是组织赖以生存的基础和开展活动的必要条件。资源依赖理论认为，组织若想在竞争中取得优势，需要尽可能获得关键性资源［19］。资源依赖理论的核心在于资源将会转化为能力，最早用来研究企业获得成功的条件，后来逐步扩展到政府领域。地方政府互联网回应能力是人、财、物等资源综合作用的体现，国内外学者也主要围绕这三个方面对互联网回应能力所依赖的资源做阐述。Das 等［20］研究发现，随着富裕程度的提高（以人均国内生产总值计）和ICT 基础设施的改善，政府互联网服务能够更快获得提升，相比之下，人力资本和治理绩效对互联网政务服务成熟度没有显著影响。

2.1.3 开放系统理论

开放系统理论的前身是一般系统理论，最早由贝塔兰菲创立，卡斯特和罗森兹韦克在此基础上对其进行了完善，认为“组织可以被看作是一个开放系统，它与环境相互作用”［21］。开放系统理论强调组织与其外部环境的耦合关系，不同的外部环境对组织会产生不同的影响，二者之间的互动主要通过信息传递来实现。从开放系统理论视角看，网上政务系统具有开放性，政府互联网回应能力的提升受到外部环境的影响，并在互动过程中根据接收到的信息做出相应改变。政府回应本质即对公众需求的回应，当公民提出需求时，政府应当予以重视，并及时做出针对性回应［22］。同时，政府也会接收来自竞争对手的压力。我国行政情境下，同级政府之间普遍存在竞争关系，吴金鹏等［23］提出在“政治晋升锦标赛”逻辑推动下，在府际竞争关系中取得优势是政府提升网上政务能力的重要影响因素。

2.2 分析框架

综上所述，组织制度理论、资源依赖理论及开放系统理论对我国地方政府互联网回应能力影响因素的分析具有适用性，三者的结合对于研究各因素之间的协同驱动作用也具有较强的解释力。因此，本文在综合三种理论的基础上，结合我国地方政府互联网回应具体情境，构建制度-资源-环境三维分析框架（图1），以期能够在探寻我国地方政府互联网回应影响因素路径组合的基础上提供提升借鉴。

制度维度包括自身要求和上级压力两个变量。根据组织制度理论，只有在符合规范性文件且体制内认可和支持时，政府互联网回应能力才能顺利得到提升。地方政府根据当地情况制定的政策、制度等规范性文件代表其政策偏好，同时也体现了行政目标下其对自身的要求。地方政府是本行政区域内公共服务的主要提供者，也是辖区内各项规范性文件的执行人，其发布的规范性文件数量一定程度上代表着对自身的要求，也体现对该目标的重视程度。同时，受金字塔式的治理机构影响，我国上级政府对下级政府有着较强的约束力和控制力，上级政府的偏好及重视程度一定程度上是下级政府的风向标与行动方向。在中国行政情境下，下级政府感知上级压力的程度极大程度上表现为下级政府对上级政府的财政依赖程度［24］。

资源维度主要包括经济资源和技术资源两个方面。政府互联网回应能力的提升是多方面资源共同作用的表现，技术资源和财政资源是政府互联网服务能力得以发展的基础与支撑。相比于财政资源，经济资源对政府服務绩效的影响更为直接，经济发展水平能通过影响财政收入来影响电子政务服务能力［25］。同时，地方政府互联网回应能力的提升也离不开各项数字基础设施的完善，Moon等［26］认为政府互联网服务能力的初期建设不需要大量资源，但更全面和实质性的技术资源是其得到提升的必要条件。

环境维度主要包括公众外部需求和府际竞争压力两个方面。我国地方政府互联网回应能力提升关键在于政府与外部环境的互动，其本质在于与行政外部环境和其余行政环境的交互。一方面，政府回应的本质即对公众需求和信息的回应，整个回应过程实际上就是回应信息、行为输出、接受反馈的系列行为，更好地回应公众外部需求是政府互联网回应能力提升的目标，也是其一切工作的立足点。另一方面，行政系统内部各组成部分之间也会互相影响，Berry等［27］发现：当地理距离邻近或各方面条件相仿的同层级政府在某一方面较为突出时，地方政府会主动向其学习并将其视为竞争对手，竞争对手的相关行动会对本级政府的决策产生影响，府际竞争在地方政府职能提升中占据重要地位。

3 研究设计

3.1 研究方法：定性比较分析

1987 年，美国社会学家Charles C.Rajin 发表著作The Comparative Method：Moving beyond Qualitative andQuantitative Strategies，正式提出了定性比较分析方法（Qualitative Comparative Analysis，QCA）。QCA 借助集合论，基于布尔代数逻辑，将定量分析与案例分析的优势加以整合，同时关注单因素的因果关系以及条件组合的共同影响机制。从适用性来看，QCA 既可以对小样本进行分析，也适用于大样本的数据分析，成为社会科学极其重要的分析工具。

本文选择模糊集定性比较分析（fsQCA）作为研究方法，主要基于两个理由：首先，地方政府互联网回应能力是一个涉及多重因素的系统过程，本文意在探寻各个影响因素之间的关系及其提升的路径组合，定性比较分析在分析复杂因果组态关系上有优势；其次，相比于清晰集定性分析方法，模糊集定性比较分析方法采用0～1之间的任意数值校准集合的隶属程度，比较符合本文界定变量的定义，同时结果也更为精准。

3.2 研究样本的选取依据

本文选取32个重点城市（包括省会城市和计划单列市，未包含特别行政区和直辖市）作为研究样本，理由如下：第一，相比于省级政府，地方政府是区域内公共服务的直接提供者，服务提供更为精准，对互联网回应能力提升的需求也更为明显；第二，相比于县级政府，地方行政区互联网回应能力建设更为成熟，为本文研究奠定了较为良好的研究基础；第三，重点城市代表性较强。相比于省内其他城市，省会城市和計划单列市在资源、制度、环境上均具有一定的优势，其互联网回应能力基本可以代表本省先进水平，同时满足定性比较分析样本多样性和覆盖度的要求。此外，为了保证样本的可比性，本文仅选取省会城市和计划单列市，特别行政区和直辖市不纳入比较范围。

3.3 变量设计

3.3.1 结果变量

本文关注的结果是我国地方政府的互联网回应能力，是指政府运用互联网渠道回应公众需求的能力，其核心在于能够及时回应实际需求，并有针对性地提供更高效的服务［28］。选取《中国地方政府互联网服务能力发展报告（2021）》中的互联网服务响应能力的评估分值作为结果变量原始数据。

3.3.2 条件变量

制度维度包括自身要求和上级压力两个变量。自身要求主要体现为各市为了提升互联网回应能力而出台的各项制度、规章、政策等规范性文件，数据来源于北大法宝政策检索平台。上级压力选取“（地方一般公共预算收入-地方一般公共预算支出）/地方一般公共预算收入”作为衡量依据。

资源方面包括两个变量：一是经济资源，根据经济增长理论，采用人均地区生产总值指标来衡量；二是技术资源，以数字基础设施指数作为衡量标准。此处数字基础设施包含以数字技术为主要应用的新型基础设施，包括信息基础设施、平台基础设施和运营基础设施三部分。

在环境维度上，选取公众外部需求和府际竞争关系两个变量。人口密度越大的地区，相对来说，公民参政议政的需求也会更大，因此采用地级行政区人口密度（地级行政区年末常住人口数/该区行政国土面积）来衡量公众外部需求。府际竞争方面，由于同一省份内，各地方政府在距离上临近且面对来自同一上级的考核，行为效应更容易扩散，因此本文参考汤志伟等［28］的做法，将府际竞争压力定义为省内其他地方政府互联网回应能力得分的均值。

本文选取的条件变量数据采集时间均为结果变量前一年，变量具体定义及数据来源见表1。

4 定性比较分析及结果

4.1 校准模糊集

在模糊集定性比较分析中，原始数据不能直接进行分析，需要校准以至符合0～1之间的集合隶属度。本文参照既有研究，选取样本数据的95％分位数作为“完全隶属”的定性锚点，选取5％分位数作为“完全不隶属”的定性锚点，以及选取50％分位数作为“交叉模糊点”。各个变量具体的校准阈值见表2。

4.2 必要条件分析

在进行组态分析之前，需要对每个条件变量进行必要性检验。必要条件检验的标准是看其一致性高低，一般认为，倘若某条件的一致性分数大于0.9，则认定该条件是结果存在的必要条件［29］。以地方政府互联网回应能力为结果变量，对各条件变量进行必要性分析，结果见表3，所有条件变量的一致性水平均小于0.9，表示各个变量都不能单独构成解释互联网回应能力的必要条件，因此需要对制度-资源-环境三个维度进行协同效应分析。

4.3 条件组态分析

本文使用fsQCA 3.0软件进行。综合考虑自然截断点及样本数量，本文将频数阈值设为1，一致性阈值选取0.8，结合PRI一致性（选用0.7）构建真值表，得到复杂解、中间解和简单解。参照以往做法，本文通过简单解和中间解的并集来确定政府互联网回应能力的核心条件和边缘条件，所得到的分析结果如表4所示。可以看到，导致较高政府互联网回应能力的组态共有四种，每种组态的一致性均高于0.9，证明这四种条件组态对于互联网回应能力均有较强的解释力。此外，四种条件组态的总体一致率为0.90，说明符合这四种条件组态的地方政府中有90％呈现较高的政府回应能力。总体覆盖度为0.63，说明四种条件组态可以解释63％的高政府互联网回应能力案例。具体来说：条件组态1表示，当地方政府自身重视互联网回应能力的提升，拥有较为丰富的经济、技术资源，且受到的府际竞争压力较大时，即便不考虑上级压力和公众需求，也能拥有较高的互联网回应能力。将这种条件组态总结为政策-资源-府际压力联动型模式，在该条件组态中，技术资源（资源）和府际竞争压力（环境）为核心条件，自身要求（制度）和经济资源（资源）为边缘条件。

条件组态2表示，当地方政府自身重视互联网回应能力的提升，拥有较为丰富的技术资源，且面临较大的府际竞争压力时，即便上级压力和公众外部需求较小，也能拥有较高的互联网回应能力。将这种条件组态总结为政策-技术-府际压力联动型模式，在该条件组态中，技术资源（资源）和府际竞争压力（环境）为核心条件，自身要求（制度）为边缘条件。

条件组态3表示，当地方政府自身重视互联网回应能力的提升，拥有较为丰富的经济资源，且受到的上级压力和府际竞争压力均较大时，即便不考虑技术资源，也能拥有较高的互联网回应能力。将这种条件组态总结为制度-经济-府际压力联动型模式，在该条件组态中，府际竞争压力（环境）为核心条件，其余四个变量为边缘条件。

条件组态4表示，当地方政府自身足够重视互联网回应能力的提升，拥有较为丰富的技术资源，且受到的上级压力和府际竞争压力均较大时，即便不考虑经济资源，也能拥有较高的互联网回应能力。将这种条件组态总结为制度-技术-府际压力联动型模式，在该条件组态中，技术资源（资源）和府际竞争压力（环境）为核心条件，自身要求（制度）、上级压力（制度）和公众外部需求（环境）为边缘条件。

4.4 条件间替代关系分析

通过定性比较分析结果发现，四种不同的条件组态均能产生较高水平的互联网回应能力。因此，我们可以通过对条件组态进行对比，进一步分析各个条件变量间的替代关系。第一，将条件组态1与条件组态3对比，当地方政府自身足够重视，拥有较为丰富的经济资源且均面临较强的府际竞争压力时，技术资源与上级压力、公众外部需求条件相互替代。第二，对比条件组态1和条件组态4，当地方政府自身足够重视，拥有较为丰富的技术资源且均面临较强的府际竞争压力时，经济资源与公众外部需求条件、上级压力相互替代。第三，对比条件组态2和条件组态3发现，当地方政府自身足够重视，且面临较强的府际竞争压力时，技术资源与经济资源、公众外部需求、上级压力可以互相替代。第四，对比组态3和组态4，当地方政府足够重视，接收到较大的上级压力和府际竞争压力，且公众也对政府互联网回应能力有较大需求时，经济资源和技术资源彼此可以替代。

由以上分析可以看出，四种条件组态均由制度-资源-环境三维度共同作用形成，但组态各维度条件之间存在一定的替代关系。就条件变量来说，在四种组态里，“自身要求”出现了四次，“经济资源”“公众外部需求”“上级压力”均出现了两次，均为边缘条件变量，“府际竞争压力”出现了四次，均为核心条件变量，技术资源出现了三次，三次均为核心条件变量，说明府际竞争压力和技术资源是地方政府互联网回应能力提升中较为重要的变量。

4.5 稳健性检验

为保证结果的可靠性，需要进一步对分析结果作稳健性检验。参考White等［30］的做法，通过调整一致性阈值水平的方法来进行。分别将0.8的一致性标准更改为0.85和0.72，组态的总体一致性有所下降，分别为0.81和0.88，总体覆盖率仍为65％左右，且组态分析结果均包含上述路径，因此，可以判断本文结论基本稳健。

5 结论与启示

5.1 研究结论

本文将地方政府互联网回应能力作为研究目标，基于组织制度理论、资源依赖理论及开放系统理论，结合我国政府行政具体情境及相关研究分析，构建制度-资源-环境三维分析框架，并以我国32个重点城市为研究样本，采用模糊集定性比较分析方法对其互联网回应能力进行组态分析，发现政府互联网回应能力提升的四种路径组合，并通过对条件组态间替代关系的分析，发现四种条件组态均由制度-资源-环境三维度共同作用形成，制度、资源、环境均无法单独或两两成为影响地方政府互联网回应能力的必要条件，但组态各维度条件之间存在一定的替代关系，府际竞争压力和技术资源是地方政府互联网回应能力提升中较为重要的变量。本文紧扣地方政府互联网回应能力这一关键目标，对于各地政府厘清互联网回应能力的内在逻辑以及提升举措具有较大的理论和实践意义。

5.2 理论贡献

首先，基于组织制度理论、资源依赖理论及开放系统理论，结合我国政府行政具体情境及相关研究分析，构建制度-资源-环境三维分析框架，解释了政府组织制度、资源条件以及外在环境对政府互联网回应能力的综合作用，为我国地方政府互联网回应能力的提升提供了新的理论视角。

其次，采用模糊集定性比较分析方法，从组态分析视角探讨政府互联网回应能力的影响因素及路径组合，突破定量分析只能讨论单个变量条件的限制，以便更好理解政府互联网回应能力的背后逻辑及提升路径。

5.3 实践启示

根据研究分析，从以下几个方面提出建议，以期能够为我国地方政府互联网回应能力的提升提供参考：

一是完善政策制度安排，发挥自身能动性。分析结果显示，政府自身要求在每一种条件组态中均有出现，在政府互联网回应能力提升中有着较大作用。在我国行政情境下，地方政府是该行政区域公共事务的承担者和提供者，对本地事务具有一定的裁量权并对实际情况负有行政责任。随着治理理论的发展，政府的角色也由管理者逐渐转变成为服务者，因此，地方政府应当更加重视自身互联网回应能力的提升，并根据当地实际情况制定并完善政策制度体系。

二是加强互联网基础设施建设，提高技术水平。技术资源是互联网时代背景下政务能力提升的有力支撑，既影响着公众网络参政议政的积极性和主动性，也影响着政府的服务绩效。因此，地方政府应当要加大对信息技术及基础设施的投入力度，不断优化政府互联网技术水平，从而为政府互联网回应能力的提升提供良好的环境。

三是加强与同级政府的信息交流，推动自身能力提升。研究结果显示，在四种条件组态中，府际竞争压力的作用尤为显著。我国地方政府之间普遍存在合作与竞争关系，合作能够促进双方整体绩效的提升，而竞争则可以通过对比学习弥补短板、借鉴优势。省级行政区内各级地方政府所面临的制度限制、考核压力及资源禀赋均存在一致性，可借鉴性较强。地方政府可以选择与自身条件类似、具有高水平互联网回应能力的同层级政府作为竞争对象，学习其先进经验，并结合本地实际，促进互联网回应能力的有效提升。

5.4 研究局限與未来展望

首先，由于样本数量限制，本文仅设置了六个条件变量，但实际上影响地方政府互联网回应能力的因素错综复杂，六个变量难以涵盖政府互联网回应能力提升的所有影响因素。其次，定性比较分析在挑选条件变量、质蕴涵项的选择等方面存在一定的主观性。因此，未来可通过增加样本数量尽可能纳入更多条件变量，同时，可将定性比较分析与典型案例、深度访谈或回归分析等方法相结合，使研究结论更为可靠和科学。