电信资费改革存在新问题及“入世”的政策取向
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内容提要： 电信资费改革是我国电信体制改革的最重要内容之一，它的改革直接影响着电信体制改革的进程，非凡是“入世”后我国电信业的竞争力。本文分析了我国电信资费改革中存在的新问题，提出了加快电信资费改革，尤其是“入世”后电信资费改革的政策建议。 一、我国电信资费改革存在的新问题 电信资费，是指电信企业为用户办理各种电信业务按照规定收取的费用。 改革开放以来，我国电信资费进行了较大力度的改革。90年代中期以后，这一改革进入资费结构调整时期。1994年7月，中国联通公司的组建及涉足基本电信业务、无线通信业务和增值业务，打破了中国电信独家垄断的局面，标志着我国在电信领域实施了新的放松管制办法——产业准入，电信资费首次出现由于市场竞争导致调整。从总体上看，我国电信资费改革是由高资费标准、收费项目欠缺合理，朝着降低资费标准、收费项目趋于合理的方向发展。非凡是经过近几年来的大幅度调价，我国电信资费已经达到一个新的状态，信息产业部权威人士认为：“和周边国家和地区相比，中国电信价格有高有低，中国的固定电话本地业务和移动电话价格相对较低，但因特网电路出租费用和国际电话通话费相对较高”。比如我国市话资费比许多发达国家还要低，有人认为：我国电信价格大部分已低于世界平均水平。在此，笔者不想仅仅囿于我国和其他国家电信资费比较评述，而是着重探索一下我国电信资费改革中存在的政策新问题。 1.电信业缺乏根本性法律依据，电信资费政策存在着随意性偏大的现象。纷争多年的我国电信业根本大法——“电信法”至今仍待出“闺阁”，致使大量的管制政策都来源于法律规范效率较低的部门规章和规范性文件。从电信资费政策来看，虽然“国家计委价格司是全国的价格管理部门，但在很多情况下它是和邮电部门共同负责价格管理，或由它制订价格管理原则，由邮电部门具体实施价格管理”(陈小洪，“中国电信业的初步探究（上）”，DRC《调查探究报告》，1998年第81号)。原邮电部既是国家邮电通信的行政管理部门，又是全国邮电企业的领导机关和经营总部，因此，在制定具体价格时，就不可避免地要考虑部门利益和利润，难以想象电信价格能成为“价值的客观反映”。比如，人们对高额“初装费”的法律依据颇有怀疑，但电信部门通过这一方式收取了大量资金（据估计，占电信固定资产投资总额的30以上），直到许多地方电信部门已经无法按此高标准收到初装费，即“实际收取的初装费已大大低于国家规定的标准”时，才开始调低收费标准(《国家计委、财政部、邮电部有关电话初装费、邮电附加费等政策的通知》，1996年11月28日。)。再如，今年3月出台的资费调整政策规定：上网费60小时内为4元/小时，超过60小时部分就需按8元/小时交纳。即上网时间越长价格越高。这一办法完全违反市场经济基本原则，必然限制经营规模的扩大、网上中文信息业的发展，最终遏制整个信息产业发展。这种随意性很大的办法遭到各方面的反对和抱怨，不得不于半年后再次出台新政策予以改变（统一调至4元/小时，不受时间限制）。 表2我国和部分国家本地网（市话）资费比较 国家 通话费（美元/3分钟） 月租费（美元/月） 初装费（美元） 中国 0.022 0.91-2.50 最高120 印度 0.02① 5.40② 23② 泰国 0.083 2.77 96.99 日本 0.073 21.67 606.67 美国 0.064 16.65-20.16 55 德国 0.123 15.01 61.02 法国 0.096 12.29 55.13 意大利 0.070 18.42 48.36 英国 0.127 14.33 194.64 瑞典 0.097 14.23 105.72 新西兰 0.076 23.90① 43 巴西 0.040② 2.70② 1112 荷兰 0.080 12.31① 104.57 注：①1997年4月数据；②1996年数据。 资料来源：情报通信手册1999年版，世界电信发展报告1998年等。 转引自人民日报，1999年11月1日。 2.电信业缺乏透明的成本核算及监督机制，资费政策严重偏离经济规律要求。电信资费的规定，应该使电信产品（包括服务产品）价格符合经济规律。即价格由价值所决定，是“价值的客观反映”，并受供求关系的影响。在电信发展的起步时期，国家为加快发展速度，给予电信部门包括制定高额资费标准在内的种种优惠政策，一方面确实达到发展电信事业的目的，但另一方面电信部门依靠垄断定价，制定出远高于经营成本和国际水平的资费水平。由于缺乏透明的成本核算及监督机制，维系高额资费水平便成为其获取暴利的重要手段。即使到了1996年我国电信业出现供给能力过剩、部分省份供给过剩十分突出的严重情况，电信部门仍维系着高资费水平的状况，这显然不符合市场经济规律、电信业进一步拓展市场、消费者日益增长的消费需求等方面的要求。1998年信息产业部成立以后，这一新问题也未能得到有效解决，透明的成本核算及监督机制至今未能形成，致使国内长期探究电信发展的专家也抱怨对电信定价不了解(王小波，“抓住主流全面熟悉调资”，人民邮电，1999，6，24)。1998年底，国家计委和信息产业部联合举行的电信资费听证会上，仍未提供出和电信成本相关的资料，和会人士无法评判资费合理和否，因而很难消除对随后出台资费改革政策的疑问。 3.我国电信业长期实行高度行政垄断，一方面使高资费水平得以维系，另一方面也“弱化”了电信业的竞争力。根据国际电联最近一次测评结果推算（见表3），1996年我国电信市场已经位居世界第四，电信网已经成为全球第二大电信网。但从表征一国电信业劳动生产率的两项重要指标——电信企业每员工电话主线数和每员工电信业务收入来看，不论和发达国家还是发展中国家相比，我国都有相当大的差距（参见表4、5）。劳动生产率的低下，势必“弱化”电信业国际竞争力，无怪乎各界普遍认为：中国的电信垄断体制导致效率低下，劳动生产率和发达国家相差悬殊；必须引入竞争机制，电信业的效率才有希望赶上发达国家。虽然我国在市话资费方面已经比许多发达国家低，但在国际长途话费、因特网电路租用费等方面远高于许多国家（包括一些发展中国家）。高资费政策，看似增加了电信收入，但也是造成电信业务严重流失的最主要原因。比如电信经营商利用我国和国际长途电话收费差价中存在的商业机会，采用被内地视为非法的“回叫”方式经营电信业务（1995年这一“非法”业务已占内地打往美国国际长途电话的8.5）。 表3全球电信市场前8位的国家或地区国家/地区 国家/地区 排名 占全球电信市场营业收入（） 年营业收入（亿美元） 美国 1 30 1800 欧盟 2 28.3 1698 日本 3 13.6 816 澳大利亚 4 1.89 113.4 加拿大 5 1.78 106.8 瑞士、韩国 6、7 巴西 8 1.43 85.8 注：尽管国际电联测评中未包含中国，但1996年中国电信总收入1335亿元（约合167亿美元），占全球电信市场营业额的2.78，应位居世界第四。 资料来源：陆群，“降价意味着什么？”，中国经济时报，1999，3，23。 表4部分国家电信企业每员工电话主线数排名（单位：线） 1994年 世界排名 1995年 世界排名 1996年 世界排名 世界 119 137 139 美国 2 25 8 263 5 190 27 日本 228 7 276 3 289 4 英国 149 39 206 18 218 19 法国 207 13 214 16 198 25 德国 172 28 190 22 205 22 韩国 294 2 300 1 294 3 菲律宾 55 110 73 94 98 76 印尼 61 105 83 81 105 70 泰国 84 78 100 64 120 57 印度 24 158 23 161 28 126 巴西 121 56 131 49 169 36 俄罗斯 56 109 57 109 58 119 中国 46 139 85 75 114 66 注：世界排名是在国际电信联合会统计的206个国家和地区中的排名。 资料来源：钱晋群等，“我国电信生产率水平有多高”，人民邮电，1999，9，28。 经笔者推算，即使是今年3月国际长途电话资费下降以后，内地电信损失也在30左右(李晓东，“香港电信市场的开放及其对内地电信业发展的影响”，DRC《调查探究报告》，1999，6，17)。曾有多起内地和香港等地经营商从事这一业务的报道，最近一起案件涉及北京、深圳两地多家电信经营商，“非法”收入达6000多万元。 4.长期采取不合理的资费结构和计费方式，政策上又缺乏重实效的改进，造成“电信部门既没有公民、纳税人、消费者有权公平地、充分地享受公共基础设施及其派生福利 的意识，也没有消费者有权要求反垄断地享受合理的通信消费的概念”(翁寒松，“有关开放我国电信市场的若干思索”，中国软科学，1998，3，60)。高额电话初装费、手机入网费和双向收费、按分计费等办法受到越来越多的指责。1998年各级消费者组织受理2万多件邮电方面投诉，其中许多是针对电话收费新问题的(http://www.203.93.27.10/cgi－bin/qrynewo?xw)。比如，电信部门一直以3分钟作为市话计次收费单位，据一份调查显示：该法和分别按1分钟、10秒和1秒钟为计费单位计费相比，电信部门从用户身上获取27.8、41.1、44.4的“额外收益”，1年内在全国范围内多收取50－99.6亿元(姚梵，三分钟计费几多不公平”，法制日报，1999，11，1)。对于这一做法，国家价格制订部门——国家计委价格司的有关人员也认为违反公平原则(http://www.203.93.27.10/cgi－bin/qrynewo?xw)。这种显失公正的计费方法并非存在有技术障碍或从未实践过，实际上，1982年自动拨号业务在我国开始投入运营时，就是按6秒钟为计费单位的，只是后来改为按3分钟为计费单位。 表5部分国家电信企业每员工电信业务收入排名(单位：万美元) 1994年 世界排名 1995年 世界排名 1996年 世界排名 世界 10.1 11.9 12.6 美国 26.8 5 28.5 5 20.3 17 日本 29 4 42.2 2 43.8 2 英国 13.1 31 19.3 17 20.3 18 法国 15.5 22 17.9 19 43.8 33 德国 18 15 |