燃油税改革背后的利益博弈

摘  要：燃油税从提出到如今落实历时十余年。为何燃油税改革进程如此漫长艰难? 本文分析了燃油税改革背后的各方利益博弈。分别从交通部门与税务部门、中央与地方政府及其他制约因素方面分析了燃油税改革的内在阻力和根本原因，并指出了应由中央政府负责协调各部门的利益。最后就燃油税改革的利益博弈问题提出了自己的一点思考。

关键词：燃油税，利益博弈，改革

2008年12月6日，国家发改委、财政部、交通运输部、税务总局拟定的《成品油价税费改革方案(征求意见稿)》发布，按照这一方案，在不提高现行成品油价格的前提下，将汽油消费税单位税额由每升0.2元提高到1元，柴油每升0.1元提高到0.8元。“征求意见稿”称成品油价税费改革于2009年1月1日起正式实施。

这意味着酝酿已久的燃油税改革历经艰辛，终于拨云见日出。

一、燃油税艰难的改革缩影

其实开征燃油税的动议,是早在1994年正式提出的；1997年，全国人大通过《公路法》，首次通过提出以“燃油附加税”替代养路费等，拟从1998年1月1日起实施；1998年10月，国务院提请全国人大审议的公路法修正案草案里，将“燃油附加费”改为“燃油税”；1999年10月31日，《公路法》修正案获得通过；2004年1月13 日国家税务总局局长谢旭人表示,取消养路费开征燃油税已进入审批程序,一旦油价适中就可以开征燃油税^[1]；直到2008年末, “成品油价税费改革方案”终于算是尘埃落定，时间跨度长达十五年之久！

对于这种艰难性，有关部门给出了一个冠冕堂皇的理由，也是讲的最多的就是：时机未到。这里所谓的时机，指的是燃油价格未与国际油价接轨，同时，油价也未达到理想之价位。可是，这14年间，油价起起落落，有高有低，像如今国际油价才40多美元一桶，这在几年前就是这个水平了^[2]。改革在某种意义上就是要敢于承担一定程度的风险，国际油价稳定从来就是相对的，如果过分强调它的稳定，则很可能错失改革机遇。可见，关于“时机”的解释似乎显得牵强附会。当然，还有人对这项改革的艰难性做出了另外一种解释：燃油是关乎一个国家安全的战略性资源，对此种资源征收税赋须谨慎。这似乎很有道理，但纵观世界上其他一些国家，如美国、日本、德国等，无不征收了燃油税，可也未从对这些国家的安全构成什么威胁。

二、燃油税改革艰难的制约因素

那么，燃油税改革如此之艰难，深层的原因是什么呢？我认为主要在于利益的博弈。博弈论认为现实经济生活的任何一种活动实质上都是经济主体之间的相互博弈经济主体总是根据所获得的相关信息特别是关于行动对方的行为信息来作出自己的行动以获取最大化的收益公共选择认为所有的政府机构及其官员都是追求利益最大化的经济主体他们有着与一般市场经济主体大体一致的偏好及类似的利益函数。

燃油税改革牵涉到的最大利益体主要有两组，一组是横向的：交通部门和财税部门，另一组是纵向的：中央政府和地方政府。

1、交通部门与财务部门的博弈

首先,推行燃油税的最大阻力依然来自公路交通部门。几十年来，养路费、车船使用费等费用一直由交通部、地税局征收。且公路交通收费一向比较混乱，一是收费环节多，如在车辆购进环节要收取车辆购置费，在车辆使用环节要收取公路养路费；二是收费标准不公平且各地不统一，有的地方按车辆的购价收费，有的按车辆吨位收费，没有实现使用公路的收益与费用交纳的对等；三是筹集资金的成本高，支出管理混乱^[3]。但正是由于公路收费具有上述特点，公路交通部门成了寻租的重要对象。从养路费到燃油税的转变，意味着这些部门垄断利益将收到严重挑战。这一部分收入就会由原来交警部门收取的行政费转为国家税收，进入国税渠道，交通部原有的上路稽查和罚款的权利也不复存在，这些既得利益的损失，明显打破了相关部门现有的利益分配格局。同时，一些地方交通的路桥更是由企业、个人投资兴建，燃油税改革后，这笔钱将上缴国家财政，势必影响地方政府利益，同时也影响投资者的投资回报。为此，公路交通部门作为一个特殊的利益集团向中央政府施加及立法机构施加了很大的压力。显然，他们的反对延迟了燃油税的正式实施。

2、中央与地方政府的博弈

中央和地方政府分别代表不同层次的政府,各有不同的覆盖空间。政府之间的调节分工必然在政府内部产生经济利益差异，这种利益差异常常导致政府之间行为的不统一。养路费的征收管理部门是交管部门，而交管部门是由各地政府管辖的，所收得的养路费的相当一部分自然要归入地方政府，路桥费虽然由公路监管部门收取，但大半还是属于地方政府的收入。

这种局面在燃油税改革后必将发生变化，中央将占大头。燃油税基本已被界定为中央与地方共享税，相对而言更有利于增加中央财政收入，而对地方财政不利。过去地方以收取养路费形式作为本级收入可以自由支配，满足地方养路的需要，现在统到中央，再有中央分成，转移支付到地方，即使公平分配，也存在一个转移支付不及时的问题，影响地方公路的建设、维护与管理^[4]。这势必影响地方政府利益，直接导致地方政府对这一举措的回应很不积极。

说到底，改革本身就是一个利益再分配的过程。燃油税改革除了牵涉到各部门之间的利益，中央政府和地方政府之间的利益，还受制于其它一切因素的影响。

3、政府与国有垄断石油公司的博弈

在社会博弈中,政府和企业是两个特殊的博弈群体。由于石油资源的稀缺性,政府将其作为直接配置的对象。获得了石油资源的企业同时获得了双重权利,即获得了进入“特许”生产权和资源廉价供给权^[5] 。政府提供的石油资源价格较低,同时具有稳定性,而且风险较低,其实就是一种设租行为。垄断石油企业在相应的条件下就会向政府决策部门、政府决策实施部门以及政府权力者个人寻租。在世界石油的历史上,国家石油公司在确保国家参与石油开

发和使国家的石油政策得以贯彻实施都起到了关键作用。具有国家垄断色彩的三大国家石油公司,中国石油天然气集团公司(中石油) 、中国石油化工集团公司(中石化)和中国海洋石油总公司(中海油)在发挥其应有的作用的同时,也不可避免的谋求着自身的利益。

三、对各方利益博弈问题的思考　

通过对酝酿十多年的燃油税改革的分析，我也想谈谈自己的一些思考。

燃油税改革如此艰难，背后作祟的其实是利益博弈带来的保护主义抬头。部门保护、地方保护，致使一项原本并不难的改革历经艰辛。社会民众是热血期盼，各有关利益部门却是百般阻挠。利益是各行为主体进行活动的根本出发点，寻求利益最大化是其共同的目标和特点。然而，实事求是地讲，燃油税政策的尘埃落定，客观上确实也造成了一定的社会问题和矛盾，其中比较显著的就是燃油税政策具体实施中可能给某些个人呢和团体带来的损害。

1、公路用油和非公路用油问题的困拢。

这两种不同类型的用油难以区分。养路费取之于车，用之于路，谁用路，谁交费；不用路，不交费。改征燃油税后，燃油税的征税对象是用油者，而燃油的用途并不仅限于车辆，还有许多非车辆用油行业，在工业、农业、民用中都可使用燃油，如农民田间作业、灌溉，铁路民航、水运等部门^[6]。他们都是用油大户，根本不使用公路，对此类用油征税势必会加重负担，不符合税收公平原则，如果要把两种不同类型的用油清楚地分开加以区别对待，在制度安排上会存在难以为继的困难和冲突，在技术处理上也存在很大的难度。

 2、“费改税”后牵扯到的对几类利益受损群体进行补偿的问题。

在不考虑区分不同用油的前提下，对几类利益受损群体的补偿是不能绕过的问题。一类是对“本来使用成品油，却不缴纳养路费”的群体如何补偿，这主要指的是在农村使用的农机，包括农用车、灌溉机、脱粒机、收割机等。据估算，这类农机全国有上千万台，如果燃油税税率为油价的30％，每台农机每年将多支出上千元，这对广大农民来说不是一笔小开支；另一类是对用油大户的补偿，这主要指的是出租车司机。目前全国出租车司机总数超过百万人，仅北京一地就有将近10 万人。如果燃油税税率为油价的30％，那么出租车司机每年的支出将增加近1 万元，这几乎相当于某些地方出租车司机一年的全部收入^[7]。再次，燃油税的开征将冲击公交行业。由于公交行业本身利能力有限，同时公交行业存在公益性质，因此传统上国家一般会对该行业给予一定补贴弥补其损失。针对燃油税出台，部分公司就可能出现的问题也提出了一些应对措施，改变运营模式从而降低燃油成本。不过业内人士认为，运营模式的改变将会带来较大的不确定性因素，需要等待国民生活方式转变，是一个长过程：有公司表示可以增加对液化天然气的消耗，降低油的消耗，但目前液化天然气站较少，短期内迅速上升的难度较大。

四、由中央政府负责协调各部门利益的平衡

从上述分析可知燃油税的开征过程集中体现了各种利益集团的博弈过程。在这个过程中必然有的群体需要减少利益，有的群体需要增加利益，利益大体一致的人群会自动结成利益集团，各种特殊利益集团向立法机构施加压力是其影响立法过程的基本手段，但是，由于各利益集团的规模及成员来源不同，其给予的选择性激励不一样，因而其能够施加的压力也不一样，一旦各方在博弈中能够达到均衡，新税法的出台也就顺理成章。燃油税改革方案的提出之所以经历如此漫长的历程，最主要的问题就是牵涉到相当多的利益主体的利益再分配,其中问题最大的就是政府部门,而政府部门之间又缺乏协调与平衡。面对多方利益主体的博弈,靠相关利益部门自己解决矛盾是不现实的,应该由中央政府负责协调平衡,兼顾各方的利益。

在我国现有体制下，我国各级政府之间是财政分灶吃饭的体制，各级政府有自己的行政范围和各自的收入来源，具有相对独立的经济利益^[8]。中央政府为了调动地方政府的积极性，往往实行财权和事权相对应的原则，赋予地方政府与其收入相对称的经济职能。

在中央与地方政府的关系中,中央政府应当是居于主导地位的,这也是一个国家有效地实施宏观调控所必须的。而国家要有效地进行宏观调控，就必须手中握有大量的财政收入，尤其是要能够掌握大量的税收收入。同时，如同中央政府要提供全国性才公共产品一样，地方同样也要提供地方性的公共产品，因而同样需要有相应的财政收入。为此，中央和地方进行事权、财权、税权方面的划分，就是非常必要的。从国家的角度说，当然应当在中央一级集中更多的一些关乎具体利益的问题上，如燃油税的征收环节、燃油税收入的分成比例等等，讨价还价，进行重复博弈。

一项改革方案的提出，必定会出现代表不同利益的利益集团，为了维护和实现各自的利益，他们各不相让，阐述并寻求更多的观点或事实来支持他们的立场，以达成自己的目标。于是这种种矛盾就导致了改革过程的拖拉，缓慢和滞后。对于政府有关部门，为了防止寻租现象的产生，我们应该加强其权力监督问题。使政务体制真正向民众开放，向社会开放。在部门博弈上，只要这种博弈能够建立在“公开、公平、公正”有效的机制上，则无论政府部门也好，公民也罢，方能以平常心面对，出来的结果就能被群众和社会所接纳，因为这种结果是对全社会福利最有利的。

参考文献：

[1]李梦. 燃油税之利益博弈———对我国开征燃油税的思考. 公新西部,2008(14).

[2]陆尧翎.十四年之痒——对我国征收燃油税的思考[ J ],法制与社会,2008 (6) .

[3]张京. 燃油税改革的分析[ J ]. 税务研究, 2006 (12).

[4]刘晓雯．征费所燃油税改革利弊面面观[J]．广角．2007（11）.

[5]黄炯奇,孟海锋.我国燃油税改革中的利益博弈[ J ], 时代经贸,2008 (1) .

[6]孙芬玲.燃油税开征之我见[J].决策探索，2006（9）.

[7]贾林男. 燃油税改革羁绊多多[ J ]财经时报,2005 (8).

[8]林 江.高油价呼唤燃油税尽快出台[ J ],南方日报,2005(9).