行政区与经济区的冲突及其协调探析

摘 要：行政区的体制障碍，不仅使地方政府之间产生较大的内耗，阻碍本地的发展，而且限制了统一市场的经济区的形成，行政区与经济区的关系问题也应运而生。但是我国是一个政府主导型的、现代化的后发型国家，因此，当前必须通过区域政府间合作，依靠一致性的行政力量和法律制度来实现行政区与经济区关系的协调。

关键词：行政区 经济区 冲突 协调

行政区与经济区是两种不同性质的区域类型。行政区是行政区划的空间表现形式，是一个国家为了实施有效的管理和控制，根据一定的原则和标准，对领土进行划分、并设置地方国家权力机关和行政机关进行分区和分级管理的地域范围。[1]与行政区不同，经济区是指具有全国意义专业化的地域生产综合体。是在商品经济发展到资本主义阶段后，生产日益社会化、区域化的条件下，社会生产地域分工的表现形式。经济区的产生来自于经济活动的内在需要。 [2]

从行政区的性质看，政治职能始终占主导地位。但是，由于我国长期以来实行的是计划经济体制，各级地方政府领导干预经济的行为十分严重，使行政区的经济职能也表现得非常突出，并且形成了一种行政区与经济区的特殊耦合体，即行政经济区。显然，这种行政经济区在很大程度上具有自然经济和产品经济的色彩。随着市场经济的发展，这种行政经济区已越来越不适应现代社会大生产的要求。因此，在更大地域范围内组织社会经济，从而形成跨行政区的经济区，这已成为一种大趋势。这样，就出现了行政区与经济区的非整体重合现象。也就是说，行政区与经济区不是“一对一”的关系，而是在一个经济区内存在着多个相对独立的行政区利益主体。在现有体制下，由于各利益主体都具有各自不同的利益追求，行政区与经济区的关系如何协调就显得极为重要。

一、当前我国行政区与经济区冲突的主要表现

当前，我国行政区与经济区的关系并不十分融洽，诸多问题的存在使二者关系的进一步发展举步维艰。

1．经济区内各行政区的产业结构趋同化。在传统体制下，中央政府除强调在全国建立独立的工业体系外，还强调在大区、某些省份建立自己独立的工业体系，从而形成了封闭的或自成体系的工业布局。各地区竞相发展利润大的产业，各地区各城市之间的生产布局重复、产业结构同化、职能同化、特点同化的现象突出。产业结构的趋同化不仅导致了资源的浪费，而且给区域经济发挥比较优势、分工协作发展带来障碍，成为经济区发展的一大阻力。

2．地方保护主义与恶性竞争现象严重。各地政府为了促进本地经济的增长，千方百计招商引资，不仅导致重复建设问题日益严重，地区产业结构趋同化倾向越来越突出，也诱使地方保护主义的发展。各地政府通过自己的政治权势干预市场的正常运作，以保护自己的利益，致使诸侯经济泛起，行政区之间的恶性竞争加剧。比如，为了避免要素流动给本地带来的损失，地方政府会通过市场封锁等方式来保护自己的利益，或采用行政性强制手段扭曲消费者的评价机制，或限制优势企业向外地投资等。一些地方政府就发布地方性法规、文件，强令或变相强令本地企业只能销售、购买、使用本地产品，或只能接受本地企业提供的服务，禁止或限制外地产品入境和销售；有的地方政府要求外地产品办理不同于其本地产品的审批手续；有的地方政府对进入本地的产品采取歧视性政策，设关置卡，额外收费或实行不同的税费标准；有的在技术、质量要求上采取与本地产品不同的标准，重复检验、认证。正如刘福垣所言：“现在的长三角，十几个城市，说是推进经济合作，实际上还没到那一步。十几个城市就像十几个土豆堆在一起，没有内在联系，还没真正融合。那层皮是什么？就是行政区划。大家都在为自己的外资、GDP忙活。”[3]

3. 各行政区政府间缺乏可以互信的承诺。

埃利诺•奥斯特罗姆在《公共事务的治理之道》提到了相互间可以信赖的承诺是集体行动理性的非常重要的影响因素。她假设，如果资源占用者希望改变占用规则，在被授权的占用者中轮流行使灌溉系统的取水权，那么当未来时期违反承诺的诱惑将会极为强烈的情况下，一个占用者如何才能令人置信地做出他或她会遵守轮流制度的承诺？每个占用者可以发誓：“如果你遵守承诺，我也遵循承诺。”但当诱惑发生时，以往的承诺怎样约束占用者做出进一步的牺牲？在偷水也可能不被发现的情况下，其他占用者怎样才能知道个人实际上是否遵守了承诺？没有人想成为“受骗者”，去遵守其他人都在违背的承诺。[4]地方政府跨区域合作制度实施中，怎么样才能知道别的地方政府在遵守承诺，没有违反制度规定，私自行动，这是个难题。而且地方政府区域合作制定的制度前提就是，区域内地方政府都愿意让渡出本地区的一部分权利，同时他们也会严格遵守制度的规定，因为这是实现利益最大化的必然选择。但是现实中，区域内的地方政府即使有承诺，也是口头上的，不会有很强的约束性。所以，制度实施中会有不公平现象的出现。

4．资源配置的不均衡。在市场体制不完善的情况下，政府在资源配置的过程中发挥着重要的作用，某一地区在现有行政序列中的等级，决定了其获得资源的份额。我国的行政中心往往自动成为经济中心，而一个经济中心如果没有获得相应的行政等级，那么它的经济发展必然受到影响，也很难发挥经济辐射作用。另外地方政府普遍具有强烈的属地经济观念，在与邻近区域竞争的过程中，往往把行政边界看作是经济边界，所以对靠近行政边界地区的投资远没有对腹地的力度大，客观上造成了行政边缘地区经济发展的滞后现象，不利于与邻近区域的经济协调发展。

二、行政区与经济区冲突的成因分析

1．行政区行政的传统思维和理念根深蒂固。众所周知，中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识，对于社会公共问题的管理，历代统治者习惯将复杂问题简单化，而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制，更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从技术层面来说，我国政府传统的这些治理特质，可以概括为“行政区行政”。[5]所谓行政区行政，简单地说，就是基于单位行政区域界限的刚性约束，民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。首先，这种模式具有明显的封闭性和机械性。其次，行政区划的人为切割是一种“画地为牢”的表现。第三，在行政区范围内政府成为万灵和万能的“全能”政府，从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。第四，由于一贯坚持“下级服从上级，地方服从中央”的政治原则，使得地方政府之间的行政协调难度加大。第五，由于各行政区的发展理念不一致，各自为政现象明显，经济区的共同目标遇到阻碍时无人问津。

2．法规制度的缺失。中央集权制的缺点是侧重于中央对地方的管理控制，却忽视了地方政府之间关系的协调。在依法治国的框架下，合理有效的法律是协调地方政府关系的有力保障，而目前我国还没有《政府间关系协调法》或《政府间合作法》，也没有类似美国联邦宪法“协议条款”的法律规定。我国法律只明确了各级政府对其辖区内事务的管理及上级机关在跨辖区事务的角色，而没有涉及跨区域、地方政府间合作的问题，缺乏保障区域合作的法治机制。我国法律规定，解决行政机关间争议须遵循的原则：一是行政系统内部解决，排除法院司法权的介入；二是争议双方的共同上级机关为争议的最终解决机关。[6]这从法律层面上增加了协调的难度，在现代市场经济环境下，地方政府之间的行政争议日趋增多，上级政府将穷于应付下级的行政争议，而减少经济区域战略规划的部署时间，造成极大的资源浪费。法律机制的缺失，排除了走司法路线的可能，也给横向政府际关系的协调增加了执行难度。特别在经济区域发展规划问题上，无法可依，各地在很大程度上都是按照自身发展的内在逻辑和实际需要来展开的，而不是从整个区域发展的要求出发的。从而产业结构趋于同化、资源配置不公等现象在所难免。

3．地方政府政绩考核体系的偏颇。官员作为公共管理者掌握着行政选择与决定的权力，追求政治生涯的成功和一定范围内的经济利益是他们行使行政权力的重要因素。在我国现有的政治、经济体制下，在中央政府以经济建设为中心考核指标的引导下，强化了各级地方政府官员的升迁需求和经济利益需求。许多官员认为自己的工作职责就是“招商引资”，不是“向上面要钱”，就是“向社会收费”。在政治晋升博弈中，地方政府官员的晋升往往是以降低其他官员的晋升机会为代价的，这种官员考核与提拔机制使得同时处于政治和经济双重竞争中的地方官员之间的合作空间非常狭小，而竞争空间非常巨大。[7]在现行考核制度的驱使下，官员的竞争日趋激烈，官员的竞争自然延伸为行政区之间的竞争，也自然导致地方保护主义的泛滥，从而严重破坏了行政区之间的协调，阻碍了整个经济区的发展进程。

三、协调行政区与经济区关系的对策思路

1.树立区域合作共赢的理念。理念是行动的先导。只有树立了正确的理念，才能在实际中对行动起到引导作用。地方政府在区域合作中，只有充分认识自己不仅仅是行政区内公众利益的代表，同时也是区域整体利益的准代理人。地方政府的单边行动会直接影响区域合作的可持续发展，只要他们对这些问题有充分和理性的认识，他们就有可能会在实际行动中减少损害区域公共利益的行为，一定程度上能抑制搭便车行为。也只有在理念上达到统一，区域内各政府才能实行统一的非歧视性原则、透明度原则、公平性原则，逐步取消一切妨碍区域一体化的制度与政策规定，取消一切妨碍资源、要素自由流动的区域壁垒和歧视性规定，为实现大经济区的共同目标和利益而努力。所以，区域合作和共赢理念的树立不仅现实的、必要的，而且应该是长久的。

2.建立完善的法制环境。市场经济是法治经济，基于市场经济基础上的区域政府合作机制离不开法律制度的规制。在西方发达国家，严格的法制对于规范政府行为、防止恶性竞争、保障各自利益、建立互信承诺起到了极其重要的作用。中国之所以尚未有真正意义上的区域协调政策，根本的原因在于我国在区域协调问题上仍是“人治”色彩较浓而“法治”不足。由于缺乏完备的行为规范和制度基础，往往使区域政策出现变形和扭曲，导致政策执行中的“上有政策、下有对策”现象。因此，中央政府作为全体人民利益的代表，必须构建区域协调发展的法制基础：首先，必须提高宪法权威，强化宪法在统一国内市场中的作用。在宪法中明确禁止地方政府分割市场的行为，其条文核心是“不得以任何形式限制国内自由贸易”；明确、细化违宪审查程序，切实建立违宪审查制度，以宪法诉讼、行政诉讼等方式防范、惩戒分割统一市场的行为，尤其是抽象行政行为。其次，完善相应的竞争法来阻止地方保护主义的行为。竞争法在建立和维护市场秩序方面起着至关重要的作用，它主要包括反限制竞争法和反不正当竞争法。此外，还应出台一部地区关系法，以法律的形式明确地区政府间关系。

3.合理安排组织机构。区域合作组织的设立，一方面可以获得更大规模的追加效益，另一方面，尽可能避免了地方政府的重复建设，做到统一规划和布局。也就是说，区域合作组织可以在一定程度上缓解行政区和经济区的矛盾，有利于两者的相互协调。从我国实际情况和西方国家区域合作的实践来看，区域政府合作机制要得以真正建立，必须在中央政府和地方政府层面上都要形成制度性的组织机构，从而更好地协调互动。

4.加强信息资源的沟通和共享。信息资源作为一种特殊的资源，有许多不同于物质资源的特性，最重要的一点就是它的共享性。同时，信息资源的共享常常是双向的，信息的提供者同时也是信息的获取者。信息资源的可交互性使信息的共享在交互的过程中不断升值，最终使所有的参与者都从共享中得到最大的收益。区域合作主体的行为及其决策是否有利于各方合作的展开，同样依赖于区域之间信息的对称性和互动性，尤其是政策和决策信息，包括区域内成员地市政府在协商的基础上形成一系列相互支持的政策，以及各个地区经济政策内容及其变化的透明度的提高。“区域各地市之间经济政策和相关措施的尽可能公开，可使任何一个地区增加经济合作中的可预测性，最大限度地减少由于相互之间实行信息封锁而导致的合作风险。”[8]因此，必须加强区域政府间信息资源的沟通和共享。

5.建立科学的政绩考核与评估体系。如前所述，在以经济建设为中心的制度背景下，一个地方的经济发展状况往往直接决定了该地方政府官员的政治、经济收益。所以在这样的绩效评价体系的指引下，地方政府官员往往会为了自身利益的最大化而忽视全局利益，以至于地方政府行为呈现出异化特征，从而导致地方政府间利益关系的不协调，地方保护主义和地方市场分割盛行。因此，必须建立起科学的政绩考核与评估体系，通过其正确的方向引导，规范官员们的行为取向和行为模式，实现地方政府行为的正常化，从而达到协调和改善政府间利益关系，促进区域政府间合作的目的。