政府投资项目工程造价全过程控制研究

　　摘要：政府投资建设项目作为使用“财政性基本建设资金”投资建设的工程项目，具有投资数额巨大、公益性和基础性强．社会影响面广的特点。工程造价全过程控制就是随时纠正实施过程中发生的偏差，确保各阶段费用在既定投资限额以内。工程造价的控制贯穿于工程建设的全过程，本文从影响工程造价的各阶段对工程造价的控制进行了分析和研究，提出了政府投资项目工程造价全过程控制的对策。

　　关键词：政府投资项目；工程造价；全过程控制

　　1工程造价全过程控制的意义工程造价全过程控制就是在项目的投资决策阶段、设计阶段、招投标阶段、实施阶段、竣工结算阶段，将建设项目投资控制在预期投资目标以内，每个环节随时纠正发生的偏差，以保证项目管理目标的实现，取得较好的投资效益和社会效益。

　　政府投资建设项目作为使用“财政性基本建设资金”投资建设的工程项目，具有投资数额巨大、公益性和基础性强、社会影响面广的特点。建设项目法人是建设项目投资管理控制的责任主体。原国家计委1996年颁布的《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》明确指出，建设项目法人对建设项目策划、资金筹措建设实施、生产经营、债务偿还和资产增值保值，实行全过程负责。对于政府投资建设项目而言，建设项目法人就是具有法人资格的行政机关。鉴于现阶段政府投资项目概算超估算、预算超概算、结算超预算(即“三超”现象)屡屡出现的情况，对政府投资项目工程造价进行全过程控制，对于具有法人资格的行政机关摆脱投资责任，建设高质项目就显得尤为重要。

　　造价控制的基本原理：投资控制是一个动态的控制，控制的过程一般包括三个步骤：
　　①确立目标标准：首先，对投资计划进行分析论证，确定各种目标值。
　　②检查实施状态，进行对比分析：在项目实施过程中，对投资计划执行状况进行跟踪、检查、分析和评估，阶段性地收集完成目标的实际数据，通过采用各种方法，将实际数据与计划值比较，及时发现计划执行中出现的偏差，分析偏差产生的原因。
　　③采取纠偏措施。采取纠偏措施，纠正和消除产生偏差的原因，以确保目标值的实现。
　　工程造价全过程要立足于主动控制、事前控制，前一阶段的计划值和实际值的偏差可作为下一阶段计划值的参考，尽量减少下一阶段目标值与实际值的偏差。

　　2工程造价全过程控制和管理工程造价全过程控制立足于动态控制，强调在决策和设计等项目前期阶段造价控制的重要性。有关研究表明，在建设项目的不同建设阶段，造价控制的效果是不同的：投资决策阶段对项目造价影响为75％一90％，设计阶段为300／o一75％，施工阶段为5％～30％，竣工阶段为O％一5％131。

　　2．1项目的投资决策阶段正确的决策是控制工程造价的前提，直接关系到项目建设的成败，关系到工程造价的高低。确定建筑投资方向，决定项目建设规模，提出项目建设控制目标是进行建设项目投资控制的前提。在项目投资决策阶段的各项经济技术决策对项目投资有决定性的影响。
　　由于政府投资项目建设规模大、建设周期长。技术复杂、人财机消耗量大，一旦决策失败，将造成不可挽回的损失，因此，投资决策阶段就应该审慎分析，全面研究，认真进行调研，做出高质量的可行性研究报告，注重可行性研究报告阶段的工程造价控制，切实把好源头关。一定要严把方案设计关，组织一批懂设计、懂造价、熟悉法规、公正严谨的专职审查人员对建设项且进行论证、咨询，把建设项目的可行性研究、决策阶段建立在优化评选的基础上，在可研阶段准确编制工程估算，保证估算起到控制工程总投资的作用，切实有效遏止”三超”现象在源头上滋生。

　　防止一些单位怕项目政府不审批，或资金不落实，为了符合审批权限，高估冒算，人为的错项、漏项，或化整为零进行报批，凡是政府投资项目必须编足概算，超概算必须严格经有关程序审查批准。
　　防止部门寻租现象，建立健全政府权力运用的监督机制，明确职责范围，加大惩处力度。增强审批部门的公仆意识，对权力部门进行道德和伦理教育，提高政府官员的职业道德素质，使他们自觉抵制权力商品化观念、抑制利己主义思想，提高法制观念和廉政意识。

　　2．2设计阶段在项目作出投资决策后，工程造价控制的关键就在于设计。根据有关研究，设计费一般只占建设工程寿命费用的1％以下，而这1％以下的费用对工程造价的影响度却占75％以上，设计在工程造价全过程控制中起着重要作用。施工图纸一旦完成，影响工程造价的可能性只剩10％左右。按照我国现行规定，建设项目工程设计应严格按照审定的可行性研究报告确定的内容进行，不得任意改变以及审定的可行性研究报告中确定的建设规模、建设方案、建设标准以及投资控制总额。也就是说，已经审定的建设项目可行性研究报告投资估算是工程设计的投资控制目标。

　　2．2．1优选方案设计和工程设计单位。建设项目工程设计的质量和水平，对建设项目投资控制有决定性的影响。通常采用方案设计竞选和工程设计招标的方式来获得优秀的方案设计和选择优秀的工程设计单位，有利于竞争和设计方案的选择，可以促使设计单位为实现确定的建设项目功能目标、质量目标、工期控制目标、投资控制目标和效益目标，采用先进技术，从而降低工程造价、提高投资效益。

　　2．2．2推行标准设计。工程标准设计通常指工程设计中，可在一定范围内通用的标准图、通用图和复用图，一般统称为标准图。是工程建设标准化的组成部分，各种工程建设的构件、配件、零部件、通用的建筑物、构筑物、公用设施等，只要有条件的，都应该实施标准化设计。在工程设计中采用标准设计可节约设计力量、缩短设计周期、加快设计图纸的提供速度，从而加快工程进度、节约材料、降低建设投资。据统计，采用标；隹设计一般可加快设计进度1一2倍，节约建设投资10％一15％以上。

　　2．2．3运用价值工程进行设计优化。设计方案优化常采用价值工程又称价值分析法，在满足所要求的功能的前提下，进行多方案比选，去掉不必要的功能，降低成本：或者成本小幅度地提高，功能有更大程度的提升。价值工程是用来分析功能和成本的关系的，强调对所研究对象进行功能分析，将技术和经济结合起来，力求以最低的寿命周期成本实现必要功能的管理活动和方法。

　　2．2．4推行限额设计。限额设计就是按批准的投资估算控制初步设计，按批准的初步设计总概算控制施工图设计。即将上阶段设计审定的投资额和工程量先行分解到各专业，然后再分解到各单位工程和分布工程。各专业在保证使用功能的前提下，按分配的投资限额控制设计，严格控制技术设计和施工图设计的不合理变更，以保证总投资限额不被突破。
　　①限额设计贯穿工程设计的各阶段。从项目可行性研究、初步设计、技术设计、施工图设计都要有明确的限额目标，而在每一个阶段中贯穿于各个专业的每一道工序。明确限额目标，实行工序管理，各个专业限额设计的实现是限额设计得以实现的重要保证。

　　②严格控制初步设计概算和施工图预算。严格控制初步设计概算和施工图预算，促进工程设计单位严格执行概、预算编制的规定，提高概、预算的编制水平，概、预算编制必须完整、准确，防止出现错项、漏项，提高工程设计的技术先进性和经济合理性。

　　③加强设计变更管理。严格控制设计变更，尽可能将设计变更控制在设计阶段，设计变更发生越早越好。若在设计阶段变更，只需修改图纸，其他费用尚未发生，损失有限：若在采购阶段变更，则不仅要修改图纸，还需重新采购设备和材料；若在施工期间发生变更，除发生上述费用外，已建工程还可能被拆除，势必造成重大变更损失。建立健全相应的设计管理制度，对影响工程造价的重大设计变更，需进行由多方人员参加的技术经济论证。变更设计时必须做到先核算再变更，使工程造价得到严格而有效的控制。
　　建立限额设计的各级经济责任制，实现谁设计、谁负责；谁核算，谁负责的责任制度。

　　2．3招投标阶段工程招投标的根本目的就是要引入竞争机制，降低工程成本。
　　而想要有效地控制工程造价，就必须充分重视建设工程的招投标工作。

　　2．3．1招标文件是招投标阶段造价控制的关键。招标文件是建设工程从招投标开始至工程项目实施全过程的纲领性文件，是整个工程项目造价控制关键。在编制招标书时，要提高招标文件的质量，条款内容一定要严谨，特别是工程量清单应项目齐全，数量准确，避免造成漏项，在开标后对工程量清单进行重新核对时增加费用。二是要编制好招标控制价，把它们控制在合理造价的下限。三是要采取措施防止施工单位串标、围标。四是在合同条款中应明确工期、质量、造价、材料设备供应、工程款支付、竣工验收、质量保证期、违约责任等内容。

　　2．3．2工程量清单招投标阶段造价控制的核心内容。工程量清单是工程量清单计价的基础，是编制招标控制价、投标报价、计算工程量、支付工程款、调整合同价款、办理竣工结算以及工程索赔等的依据。2008新清单计价规范中条文1．0．3和条文3．1．2都以强制性条文的形式规定：全部使用国有资产投资或国有资产投资为主的工程建设项目，必须采用工程量清单计价：采用工程量清单招标方式，工程量清单必须作为招标文件的组成部分，其准确性和完整性由招标人负责。2008新清单计价规范的规定对于政府投资项目而言，建设单位风险加大，控制工程造价的难度进一步增大了。因此，建设单位必须更加重视工程量清单的编制，保障工程量清单编制做到准确——数量估算错、完整——不缺项漏项，最大可能的减少建设单位工程量清单编制的风险。

　　2．3．3应对投标单位的投标策略。在招标时，要熟悉设计图纸和要求，分析工程造价各子目和构成的合理性以及费用最易突破的环节，约束投标单位的不平衡报价，从而明确投资控制的重点。对无具体规定的项目用暂定价来规范，采取措施防止施工单位囤标、串标，防止施工单位出借资质或借其他单位资质参与投标。加强招投标的廉政建设。
　　2．4工程实施阶段工程实施阶段的造价控制是实施造价全过程控制的组成部分。
　　着重在以下几个方面加强控制。

　　2．4．1正确的选择工程造价的计价方式和合同计价方式是工程实施阶段对工程造价控制的核心。采用工程量清单计价的基本要求是精确计算工程量，正确选择计价方式。常用的工程计价方式有两种．工料单价法和综合单价法。一般来说，综合单价法比工料单价法能更好的控制工程造价。工程承包合同的计价方式有：总价合同、单价合同和成本加酬金合同。各合同计价方式有不同的适用范围，建设单位签订合同时要根据工程情况审慎选择。

　　2．4．2加强对施工过程的监管。施工阶段的工程造价控制是实施建设工程全过程造价控制的重要组成部分，采取有效措施加强施工阶段的造价控制，对节约资金，提高投资效益有着重要意义。一是对施工单位的施工组织设计进行审核，选择技术上可行、经济上合理的施工方案进行施工。二是加强图纸会审，严格控制工程变更和施工签证。提高勘察、设计工作的质量，减少因图纸本身的问题而引起的设计变更。确保工程签证的客观、准确、及时，严格签证的审核，实行监理人员、造价人员对工程量变更进行会签，主要材料价格必须经过甲方认可。三是加强工程质量的监管，做好旁站和隐蔽工程验收，严格按设计图纸和规范施工，防止施工单位偷工减料。

　　2．4．3重视设计、监理、代建等中介机构的作用。工程管理是一项非常复杂和专业的工作，要常常借助造价、监理、代建等中介机构的力量，对中介机构监管得好，就能对工程管理有很大的帮助，可以对工程造价起到很好的协同控制作用，否则会对建设单位造成很大的损失。

　　2．5竣工结算阶段认真审核竣工决算。竣工决算是反映建设工程实际造价的文件，在确定工程造价时，坚持以现行的工程量清单计价规范为依据，按照施工合同和招标文件的规定，根据竣工图、结合现场签证和设计变更进行审核。在决算时不能只是对图纸和工程变更单进行审核，工程审计人员要坚持深入现场，掌握工程动态，了解工程是否按图纸和工程变更施工，工程变更部分是否有变更签证，深入现场进行细致认真的核对，确保工程决算的质量，防止施工单位高估冒算。

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