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再论我国政府信息公开条例中“三需要”标准的撤销
双击自动滚屏 发布者:guangminglw 时间:2024-5-2 21:48:09 阅读:866次 【字体:

再论我国政府信息公开条例中“三需要”标准的撤销


关键词:政府信息公开民主政治知情权


洪骥 赵汝慧

摘要:近年来,“以公开为原则,不公开为例外”成为政府信息公开工作的发展趋势,《政府信息公开条例》中对“三需要”标准的撤销即是其表现之一。作为在立法之初被赋予“弥补主动公开不足”与“预防申请公开风险”预期功效的条款,“三需要”制度因其与维护公民知情权之间的矛盾而极具争议性,学界对于其存废主要存在支持说、反对说、折衷说、法解释学说四种观点。以保障公民知情权为基本导向,新《条例》撤销“三需要”标准的必然性和必要性基于信息公开的公法依据、旧法的现实障碍、新法的正向效应三个维度。政府信息公开的进一步落实,需从当前的立法缺口、发展趋势及规范缺陷三个层次入手,强调知情权的独立地位,廓清信息公开救济途径的适用范围,以期政府信息公开沿法治轨道有序发展。

关键词:政府信息公开;知情权;公法原理;民主政治;申请权滥用

中图分类号:D9    文献标识码:A    文章编号:1009-3605(2024)01-0019-10

一、引言

《中华人民共和国政府信息公开条例》历经11年制度实践后于2019年迎来修订。无论是要求“扩大主动公开的广度和深度”,抑或“规范依申请公开的程序规定”,都彰显出本次修法“以公开为原则,不公开为例外”的指导原则以及决策者对于解决“政府信息公开实效不彰”问题之决心。新《条例》撤销了原条例第十三条中争议颇多的“三需要”(根据自身生产、生活、科研等特殊需要)标准,这也意味着公民、法人和其他组织在申请政府信息公开时,摆脱了前置条件之困,无需单独证明自己申请政府信息公开的目的与“三需要”相關。但在“三需要”制度甫建之初,其本意既为弥补主动公开的不足,更为预防申请人获取信息权的滥用,如行政相对人发起大量细碎的信息公开申请,以此作为向行政机关施压的手段,从而变相实现其他权利的救济。但是,为抑制特殊滥诉现象而针对全体申请人加以条件限制,是否与《条例》制定当初的立法目的南辕北辙了呢?在行政机关预防法律风险与阳光透明政府构建之间的矛盾不断加剧之时,2019年修订的《条例》撤销原条例第十三条“自身特殊需要”的标准,折射出立法者对于政府信息公开领域价值理念的重新调整[1],构建信息透明政府、维护公民知情权的立法导向无疑占据了主导地位。

如今,距离《条例》修改已近5年,也确实到了一个阶段性总结的历史关口。其间,学界产生了一些高质量的理论研究成果,但关于原《条例》第十三条的动因考量及对日后相关规范调整的启示却鲜有涉及,当前研究多从支持或反对层面对于原条例第十三条作出文本型评述。根据立法变迁现状,笔者认为,理论应当从如下问题作出进一步回答:原《条例》“三需要”标准的撤销反映出立法者哪些层面的价值考量?这种变化是否具备公法理论根基与现实依据?立法层面因应信息公开变革要做出哪些应对之策?如何在政府信息公开的趋势之下保持预防风险与扩大权利的平衡?条款的撤销给了日后政府信息公开工作哪些启示?因此,本文拟深入解读“三需要”条款撤销背后的理论因应,详尽分析关于彼时立法变动后的发展态势,在此基础上探寻“三需要”条款撤销之后我国政府信息公开的重构路径。

二、“三需要”条款之学理争议与分歧症结

探讨“三需要”条款争议之根源,应放置于我国政府信息公开领域的法律规范演变之背景下。目前,国务院制定的行政法规《中华人民共和国政府信息公开条例》(2007年发布、2008年实施、2019年修订)是我国政府信息公开领域最高级别的法规。该法规最初的立法目的是“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用,制定本条例。”法规中所称“政府信息”,是指“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。”原条例第二章第九条规定了信息公开的范围,主要包括:(1)涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;(2)需要社会公众广泛知晓或者参与的;(3)反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;(4)其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。有关行政机关需要“被动”公开的事项(即依申请公开事项),原条例第十三条作出如下规定:“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外,公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”而对于行政机关不予公开的政府信息,原条例第十四条规定:“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是,经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,可以予以公开。”

在这里需要特别指出的是原条例第十三条的有关内容。该条所设置的针对申请政府信息公开的主体资格之限制条件为“自身生产、生活、科研等特殊需要”(简称“三需要”),学界对其存废颇有争议,总体上可以分为支持说、反对说、折衷说、法解释学说四种观点。譬如,对“三需要”持支持意见的学者认为,“‘三需要的意义仅体现在举证责任,而且仅在过度申请、涉嫌滥用申请权时才显现。……这种限制的妥当性只与申请公开的信息数量有关,并通过说明理由的程序来实现。申请人申请的信息数量愈大,意味着占用的公共资源愈多,就负有更多的说明理由义务。如果申请人给出的理由不足以说服行政机关,行政机关可以引用上述第十三条规定予以拒绝。”[2]又如,持反对意见的学者认为,条例首要的立法目的是“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息”(条例第一条),而其他立法目的,即“充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”,仅仅是首要立法目的实现之后的必然结果;而且知情权也应当是无需依附于其他任何权利的一项重要权利,它的具体实现便寄托在依申请公开政府信息的制度实践中,条例第十三条对于申请人的资格限制(“三需要”)有悖于透明政府、法治政府的根本理念和精神,应当予以废除。[3]还有学者在承认该条款在补充政府主动公开不足与预防政府信息获取权滥用等方面所起到的“积极作用”的前提下,提出了“两阶段”的折衷论(“暂时保留论”),即第一阶段要认清中国的法治状况与现实,无论修例抑或立法,都应该暂时保留该条款中的“三需要”限制;第二阶段随着中国法治的发展,则可适时废除“三需要”限制,使得政府信息“不公开”只服从于“两秘密一隐私”原则(即国家秘密、商业秘密和个人隐私)。[4]18还有学者跳出单纯立法论层面支持与反对的窠臼,从法解释学的角度剖析该条款,进而指出,“就一般意义而言,当申请人自身‘生产、生活、科研等特殊需要可解释到最大化时,条例中信息公开的申请人,可以是任何人。因为每个人都有选择职业、生活方式和从事科学研究的自由,在法律上无法将生产、生活、科研从特定的社会成员所享有的自由中予以排除。”[5]

三、撤销“三需要”标准的理论因应

(一)政府信息公开的公法依据

对于政府信息公开这一命题,其实追本溯源,可以归结到作为宪法核心权利之一的言论自由。我们知道,言论自由又称“表达自由”,人们只有将藏在自己内心深处的思想和信仰朝外部表达出来并顺利传达给他者方能发挥社会功效。从这个意义上说,表达自由是一项尤为重要的权利。支配表达自由的价值有二。其一,个人通过言论活动發展自己的人格——这样一种个人性质的价值(自我实现的价值);其二,公民通过言论活动参与政治活动的意志决定——这样一种助益民主政治的社会性质的价值(自我统治的价值)。表达自由对于个人的人格成长而言是十分重要的权利,特别是在促成公民自主参与政治活动这一层面实属不可或缺的基础性权利。表达自由是一种发表并传播思想、信息的自由。正因为表达自由是一种交流信息的自由,本来是以“受众(接收方)”的存在为前提条件,保障知情权的意思也都包含其中的。在19世纪的市民社会,受众(接收方)的自由没能成为问题的焦点。然而,进入20世纪后,具有巨大影响力的大众传媒开始成熟,从大众传媒一侧单方面地输出大量信息,于是便导致了信息“传送方”之大众传媒与信息“接收方”之普通公民的显著分离。而且,信息在社会生活中所具有的意义产生飞跃性变化。于是,就有必要站在普通公民的角度去重新构建表达自由,为了保障表达的“接收方”的自由(听的自由、读的自由、看的自由),应该将表达自由理解成“知情权”。渐渐地,表达自由就演变成像《世界人权宣言》第19条所描述的那样,被解释成“持有主张而不受干涉的自由”和“通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由”。知情权属于“免于国家干涉的自由”这样一种传统意义上的自由权,不止于此,它还同时演绎着参政权(参与国家政治的自由)的功能。因为个人只有了解到多种多样的事实和意见,方能有效地参与到政治活动当中。更进一步说,知情权也是一种可以积极地要求政府公开信息的权利。从这个意义上说,知情权也同时具备了寻求国家政策的国务请求权乃至社会权利(依赖国家保障的自由),但如果想让它成为一项具体可操作的请求权,则必须制定政府信息公开法。

虽然我国当前有关政府信息公开的专门性规范仅限于《中华人民共和国政府信息公开条例》,其效力层级并未上升至法律,但无法否认公民对于政府信息享有知情权。首先,从我国宪法的逻辑而言,政府信息公开制度对标宪法中的参与民主而非代议民主原则,具备独特的民主理性价值。在实践中,知情权是公民主动参与管理国家、社会事务之前提,政府信息公开作为保障公民知情权的各类渠道中规范性、普及性较强的制度设计,在广大公民生活中起着不可或缺的作用。换言之,公民对于政府信息的知情权具备坚实且明确的宪法基础,具备正当性。其次,从《条例》的规范理性而言,即便2007年《条例》并未将“促进社会主义民主政治”纳入立法的价值目标,但依旧无法否认民主政治建设是贯穿于政府信息公开体系的主线[6]。换言之,知情权作为民主政治的代表性权利,始终以“隐藏条款”的形式助力《条例》的实践。在信息公开领域,知情权的价值不仅限于政府作为信息“传送方”对于“接收方”予以公开,更在于“接收方”在获取信息之后对于信息进行再次表达、参与等多种方式的利用,这在本质上既体现了对于民主政治的理念追求,更与《条例》立法目的之“为广大人民群众生产、生活服务”相契合。因此,作为“集体性、概括性权利”的公民知情权[7],理应成为政府信息公开领域中独立的权利客体,而不受诸多限制性条件所困。原《条例》并未将世界各国所采取的“以公开为原则,不公开为例外”这一通用性原则作为指导思想,反而将“有限公开”原则匿于规范文本之下,其中第十三条对于信息公开申请人的资格限制条款便是集中体现。但经过2019年修订后,《条例》在原第五条坚持“遵循公正、公平、便民的原则”之基础上,又增加了“坚持以公开为常态、不公开为例外”的原则,这就在指导思想上与国际通行做法接轨。由此一来,原《条例》中作为“有限公开”原则之表征的“三需要”标准自然也就失去了存续下去的理由,被撤销实属公法理论层面上的必然结果。

(二)“三需要”条款实施的现实窠臼

在公法视域下论证“公民对于政府信息公开的知情权无需添加特殊条件限制”之外,“三需要”条款自身在实践中存在的诸多问题也是其被撤销的重要原因,笔者将从“三需要”条款的文义解释、功能局限、逻辑陷阱三个维度来论述。

首先,就文义解释的层面而言,“三需要”明显与法律规范的明确性要求相悖。立法活动作为各项权力、利益、资源调配的重要方式,理应对于经济社会发展的基本结构作出具备明确性、可预期性的合理安排。[8]换言之,法律规范文本需尽可能减少不确定的因素,在保持恰当弹性空间的前提下拥有适用预期性。但“三需要”条款中的“生产、生活、科研”在语义上模糊,属于通俗意义上的概括性名词,并非法律专用词汇,因而不存在通过法律文义解释的方法加以明确的可能。这种模糊性说辞存在下列不足:第一,容易助力行政机关自由裁量权的滥用,至于申请人之理由是否能纳入原《条例》“三需要”的范畴,行政机关往往只能在个案中加以主观性判断,这也导致相似案件存在处理结果相异的可能性,既难以树立行政机关的权威,更无法保障公民知情权的顺利实现。例如,行政机关可能会依据公民申请公开之信息对自身的影响来进行选择性限缩或拓展“三需要”的范围,如果该申请信息的公开可能会对政府形象造成负面影响,行政机关可能尽力缩小“三需要”的外延,以此来对抗该信息的公开。[9]第二,语义的模糊性导致“三需要”在立法之初设想的功能在实际应用层面出现异化,即该条款存在适用误区。“三需要”实际上并非用来限制申请人的资格[10],理由在于原《条例》第二十条第2款对于申请政府信息公开所提交内容要求与“三需要”并不相关。亦如前文所论,以法解释学角度剖析该条款的学者认为,当申请人“特殊需要”解释到最大化时,申请人可以成为任何人。因此,行政机关更不得任意限缩解释,以“三需要”为由拒绝申请人的公开要求。综上所述,文义解释无法解决申请权滥用问题的复杂性,反而容易导致其他问题,“三需要”条款在该层面不具备可操作性。

其次,从功能局限的层面而言,“三需要”并未达到立法预期。一是在规制不当申请方面的功效有限,反而有相反效果,更会徒增正常申请人证明责任的成本;二是在其功效有限之前提下,实践中,申请人多付诸于政府信息公开诉讼解决,这种权宜之计给人民法院带来较重的负担。当模糊文义的解释权掌握在行政机关手中时,就注定导致“三需要”条款无法发挥预防申请权滥用的功能。出于自我保护的需要,行政机关在接到信息公开申请时会进行筛选,可能将对自己产生不利影响却对申请人尤为关键的信息排除在外,而这种情形下行政机关拒绝公开的借口极有可能是解释弹性较大的“三需要”标准,即申请人资格与“三需要”条件不符。即便行政机关为维护稳定选择同意公开,其内容也可能是与申请人核心利益关联性较小的其他信息。这会倒逼部分行政相对人以信息公开为靶向,采取多种救济途径以实现自身权益,导致纠纷流入司法阶段。其结果是既无益于提高纠纷解决的效率,也不利于规制滥用信息公开申请权的现象。而对于正常的申请人而言,设置申请门槛使其举证步骤更为繁琐,增加负担。笔者认为,上述情形发生的根源在于行政机关与行政相对人存在天然的地位悬殊,申请人无法得知行政机关内部对于其所申请公开信息的保存途径与手段,作为外部救济途径的司法机关也难以完全确认行政机关的公开是否妥当。在此基础上设置信息公开申请的标准,对于保障申请人的知情权是极大的障碍。

再次,从逻辑层面而言,即便“三需要”制度的存在对于规制滥用申请现象有所裨益,但不当使用申请权的公民毕竟是少数,如果为规制少数群体的不良行为而限制多数公民的正当申请权,是否与行政法学中的比例原则相悖?换言之,不得因为规制极个别的特殊现象而将标准适用于全体公民,应当具体问题具体分析。从宪法视域来讲,比例原则是对于限缩公民权利的国家权力的限制,从行政法视域来讲,比例原则以实现公众利益与私人利益的均衡为适用目标[11],这种标准既是对于常态下行政权力行使的原则性要求,也是行政机关在制定相关规范时应该遵循的指导方针。在政府信息公开领域,个别申请人滥用申请权利的现象并非我国独有,例如在日本,这种情况被称为政府信息公开制度的“伴生性行为”[12]。前文业已论述,“三需要”条款支持论认为,该条款仅在申请人申请信息数量庞大、占用公共资源较多时才发挥作用,行政机关可引用该条文对于不合理的申请现象予以拒绝。但2019年新《条例》已于第三十五条规定了政府信息公开申请数量超过明显合理范围的处理办法,即:申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围,行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由不合理的,告知申请人不予处理;行政机关认为申请理由合理,但是无法在本条例第三十三条规定的期限内答复申请人的,可以確定延迟答复的合理期限并告知申请人。这也从侧面印证,针对不当的信息公开申请(亦有学者称之为“纠缠申请”[13]),新《条例》设置了针对性的条款予以规制,意在发挥预防信息公开之法律风险,促使特殊情况尽快得到处理、解决。既然已有特别措施,那设置针对全部申请人的“三需要”的标准就更加没有存在的必要了。

(三)“三需要”条款撤销的正向效应

在构建阳光透明政府的趋势下,2019年《条例》借鉴域外经验,首度将世界通用原则“以公开为常态,不公开为例外”纳入规范文本内,这也意味着我国的政府信息公开理论上不应当对于申请人有所限制,不应当要求申请人与其申请公开的信息有利害关系。“三需要”条款的撤销是对这一修法指导思想的回应。修法对“政府信息公开”重新定位的同时,也起到了正本清源的作用,在保障公民基本权利的同时强化民主监督,更体现了自然正义理论的逻辑要求。

“三需要”标准的撤销彻底消除了公民申请获取政府信息必须附带的特殊利益条件,成为我国民主政治发展的一个重要里程碑。申请资格的放宽,公民申请政府信息公开的门槛降低,依申请进行政府信息公开的数量也会随之增多。于公民自身而言,其申请政府信息公开的目的往往是出于实现个人的特殊利益,而非为监督政府是否依照依法行政原则行使公共权力,但在客观上,公民行使政治性权利会有民主监督的功效,敦促行政机关在行权过程中谨言慎行,逐步完善政府信息制定的程序、步骤及保存方式,从而实现合法行政的制度理想。[14]这不仅仅是公民知情权的实现,对于民主政治建设更是大有裨益。

在实现公民个人权利、发展民主政治之余,该条文的变动使信息公开的法律规定更接近自然正义原则,更利于在政府信息公开领域消弭行政相对人与行政机关之间的地位差距,从而保障社会公平正义。在原《条例》中,行政机关既担任了经申请公开信息的角色,又拥有审核申请人的资格。行政机关集两种角色于一身,好比竞技赛场上运动员与裁判员身份的合一。倘若申请人的申请符合法定条件,行政机关不公开信息构成违法。但申请人的申请是否符合法定条件,却由行政机关来决定。可见,行政机关占据了主导地位,对行政相对人显然不公平。英国古谚语曰:公正不仅应当实现,而且应当以看得见的方式实现,更应当以毋庸置疑的形式实现。“不得自任裁判官”,不仅是行政机关公正行使权力最低限度的要求,亦是在规范制定层面满足自然正义的要求。[15]在政府信息公开领域,如果行政机关不再享有自由裁量的资格审核权,相当于取消了其“裁判员”地位,其角色义务仅限于是否选择公开申请人所需的政府信息,不再具备偏私的可能性。如此,权力与权利之间便达成了一定程度上的平衡,符合自然正义原则的基本要求,既体现了政府信息公开领域的程序正义,更表现出立法者积极追求实质正义的价值观。

四、“三需要”标准撤销之反思与启示

(一)弥补缺失:《政务公开法》的制定

“三需要”标准的撤销,回应了公民对于政府信息知情权的强烈要求。在2019年《条例》修改后不久,新冠病毒肺炎席卷全球,当时,政府信息的及时传达、解读以及公民对于信息的知情权更是成为了高热度话题。公民对相关信息的知情权表现出了强烈要求。但截至目前,我国在政府信息公开领域并没有正式的法律,仅有作为行政法规的《条例》为该领域最高位阶的规范。因此,原《条例》第十三条之变动,更彰显出该领域通过立法来保障公民知情权的迫切性,目前已有多位学者指出,制定《政务公开法》极具可期待性。[16-18]

立法的前提,须先厘清“政务公开”与“政府信息公开”之间的关联与区别。学术界关于二者的外延界定存在争议,存在等同说、包含说(政务公开包含政府信息公开、政府信息公开包含政务公开)两种观点。笔者支持包含说,并认为政务公开包含政府信息公开。因为:第一,政务公开的主体既有国家行政机关,又包括党的决策机构,因而就覆盖范围而言,政务信息公开的外延远大于政府信息公开;第二,政府信息公开以行政机关主动公开、依申请公开两种方式为主,而政务公开的方式趋于多元化,听证会、论证会等形式都是政务公开的形式。但在2016年《国务院办公厅印发<关于全面推进政务公开工作的意见>实施细则的通知》中却将政务公开的主体限定为行政机关,这也意味着在我国当前的政策下,政务公开等同于政府信息公开。因而,可以先制定外延范围较大的《政务公开法》,以政府信息公开为核心内容,后续随政策的变动可以进行修法,对于文本内容进一步拓展和深化。

同时,应当将“知情权”纳入《政务公开法》的客体保障范围。虽然我国《宪法》没有明确规定公民享有“知情权”,但“知情权”以其他方式在《宪法》中有所体现。换言之,“知情权”的内涵散见于《宪法》明确规定的其他权利中。首先,我国《宪法》规定了公民的言论自由,言论自由即表达自由,而公民在新时代获取、接收政府信息的表达自由应当理解为“知情权”。其次,我国《宪法》第二条第1款规定“国家的一切权力属于人民”。政府作为行政权力的行使者,理应将其行权的过程、方式、内容等信息及时传递给权力的享有者人民。再次,《世界人权宣言》明确规定“知情权”是公民的基本权利,作为《世界人权宣言》的缔约国家之一,“知情权”应是我国《宪法》中的正当性权利,而非附属、派生权利。“知情权”在一些部门法中均有涉及,例如:《中华人民共和国行政处罚法》中规定,当事人有权被告知处罚的内容以及陈述、申辩等权利。因此,可以参照我国其他法律的制定经验,在《政务公开法》的规范条文中引入“知情权”的概念,以法律的形式来保障公民对于政府信息公开所享有的基本权利。

(二)顺应趋势:将知情权与行政诉权挂钩

虽然我国《宪法》及《世界人权宣言》皆规定知情权属于公民的正当性权利,然而,在修法之前,原《条例》并不存在明确的“知情权”表述,立法亦似乎有意回避之。因而在部分政府信息公开的行政诉讼中,原告因申请被拒、未能获得信息的案件究竟涉及何种权利有待进一步解释。从行政诉讼的角度而言,“三需要”标准与“利害关系”相关联,便于法院在政府信息公开案件中确定原告资格,但却对于知情权这一公法请求权的诉权保障形成桎梏。换言之,公民如果以“政府拒绝公开信息侵犯自己的知情权”为由提起行政诉讼,将无法得到法律的支持。因此,“三需要”的标准限制了公民基于知情权这一公法请求权获得诉权保障的可能性,无法达到《条例》以“保障公众权益”为预期功效的立法目的。

在撤销“三需要”标准后,新《条例》不再以个体的差异性为前提,公民不再受“特殊要求”的限制,都可向政府申請信息公开。这种请求权赋予了所有人获取信息的权利,但又不局限于个体,因为它是普遍的、抽象的,与“实现公共利益”的制度目标挂钩,使政府信息公开相关的行政诉讼既有信息公开的意义,亦有民主政治的妙思[19]。尽管新《条例》中仍未有明朗的“知情权”概念,但“三需要”撤销之趋势已展现出“知情权”在政府信息公开领域立法的重要性。虽然笔者在前文提及《政务公开法》应将“知情权”纳入规范条文体系,但在该法尚未成形的前提下,如何进一步保障公民在政府信息公开领域的知情权,仍应寄希望于《条例》《行政诉讼法》等相关法律条文的修改。知情权应当成为政府信息公开领域独立的权利保护客体,作为“集体性、概括性的权利”[7]22,政府信息公开的诉讼端应当作出联动响应[20],只要公民的申请符合《条例》规定,而政府未能及时履行信息公开的义务,公民就可以知情权为诉讼客体对政府不公开信息的行为提起诉讼。笔者认为,原《条例》第十三条往往被行政机关在诉讼中援引为证明公民“不具备公开申请权”的条件,但“三需要”标准撤销后,该条文的作用理应发生转变,新《条例》第二十七条(对应原《条例》第十三条)可以由公民引用作为其请求权的条款,以此来保障自身知情权的实现。

(三)避免后患:复议和诉讼预防申请权的滥用

尽管有学者以“三需要”具有预防信息滥用获取权、避免浪费公共资源为由,主张该条款应暂时予以保留。[4]18但民主政治发展的趋势不可逆,即使修法带给现实社会诸多挑战,但重视知情权地位的立法动向不可走回头路。[21]撤销“三需要”是必然之举,但条文规范的诞生与变革还要综合考虑制度成本等问题。如何在保障公民对政府信息知情权的前提下避免由少数群体滥用申请权、浪费行政乃至司法资源的现象,成为“三需要”标准撤销后亟待解决的问题。因此,有必要从行政救济端采取措施,对这种特殊情形作出规定。公民是否具备行政复议的申请人资格或行政诉讼的原告资格,皆有“利害关系”作为一把严格的标尺进行衡量。在政府信息公开案件中,一般认为,只要公民向行政机关申请公开政府信息,即成为行政关系中的行政相对人,进而就与行政机关公开信息与否的行为产生利害关系,可以作为申请人或原告参与到行政复议、诉讼的过程中。[22]但如果存在申请权滥用的行为,这种利害关系的解释便颇为牵强。笔者认为,在涉及政府信息公开的行政复议、诉讼案件中审核当事人的资格条件时,理应将公民因“政府信息公开与否”所产生的客观损失纳入到“利害关系”的范围内,或公民应当在提起行政复议、诉讼申请时,就行政机关涉嫌侵犯自身的权利以及自己与该政府信息之间的利害关系进行合理解释,否则,在没有任何关联性的前提下,该当事人诉政府公开信息的请求不应当受理,当事人亦不具备复议申请人或原告的资格。

五、结语

“三需要”标准存废之争论从某种意义上折射出我国以《条例》为核心的政府信息公开制度存在不完善性。第一,尚未构建完整的知情权保障体系;第二,针对申请权滥用现象的规制不够完善。由于处理滥用问题的制度运行成本过高,从立法端角度制约该现实难题本身无可厚非,但绝不能以牺牲普通公民的知情权为代价来抑制少数不良现象。加强知情权保障、维护民主政治之理念不可逆转,这是未来我国政府信息公开坚定不移的走向。同时,《条例》的层级仅停留于行政法规,而保障知情权的答案,应当镶嵌于更好的制度体系中。我国在政府信息公开领域目前还没有一部正式的法律,以后如果出现相关的立法意向,不妨参考借鉴域外的立法经验,并结合自身国情和实际情况进行制度设计。仅撤销“三需要”条款不足以解决问题,亦应考虑将知情权纳入政府信息公开规范体系的保障范畴,同时将其视为独立的权利客体,只要公民的申请符合《条例》规定,政府未能及时履行信息公开的义务,公民可以知情权为诉讼客体向政府公开信息的行为提起诉讼。

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