作者： 吴从星   

　[论文关键词] 效能政府　公民主体　理论基础
　　[论文摘要] 效能政府的建设包含若干要素，其中主体是主要因素，其他因素必须通过主体来实现和完成。在一些效能政府建设过程中，建设主体仅限于政府内部,缺乏公民的参与,存在单向性和不平衡性。本文认为，社会公民在效能政府建设中应发挥积极的主体作用，这有其深层的理论基础。
　　在当今世界，政府效能已成为衡量一个国家竞争能力的重要指标，提高政府效能，建设效能政府是我国政府改革的根本目标。2007年10月，胡锦涛同志在党的十七大报告中明确提出：“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。

”建设效能政府己被提上议事日程。
　　从系统论的观点来看，效能政府建设包含建设的主体、手段、内容与价值、对象与目标等若干要素。其中主体是主要因素,其他因素必须通过主体来实现和完成。从某种程度上来说,主体是否科学合理地发挥作用直接影响着效能政府建设的最终结果。但在一些效能政府建设过程中，建设主体仅限于政府内部,缺乏公民的参与,存在单向性和不平衡性。因此，笔者认为社会公民在效能政府建设中应发挥积极的主体作用，这有其深层的理论基础。
　　一、政府公共性理念是效能政府建设中公民主体理论的原初理念
　　公共性是政府的根本属性，政府公共性理念是效能政府建设中公民主体理论产生的最初源头。
　　政府公共性问题由来已久,在不同的社会环境和时代背景下表现出不同的外部特征,但实现社会公平公正、履行社会公共职能乃是所有政府公共性应有的实质内容。从政府本质和职能看,“公共性作为讨论现代政府基本属性和目的追求的一种重要工具,主要是探讨政府在代行公民权力时,怎样最大程度地体现公民的共同意志和增进公民的共同福祉。［1］公共性作为政府的本质属性主要表现在:行政主体的公共性(公共行政主体具有代表性、公务性、公益性、行使权力的法定性)、行政手段的公共性(公共权力的公共性)、行政内容与价值的公共性(提供公共产品和公共服务、维护公共利益、承担公共责任、坚持以人为本、人民利益至上、实现公平公正、兼顾民主效率)、行政对象与目标的公共性(解决公共问题、处理公共事务、满足公共需要、实现公共目标)等。［2］ 
　　以此进一步，“政府的公共性更主要是政府如何履行行政事务的问题，因而是一个关于政府与公民关系的伦理问题。只要政府以管理行政的认知途径，从自身的角度寻求公共性，政府的公共性追求就不会成功。”［3］因而，效能政府的建设要想不偏离其正确方向，从根本上体现政府效能本质属性, 就必须以公民主体地位决定政府价值取向，突出公民主体的积极性和主动性，发挥公民的主体作用。
　　二、当代民主理论是效能政府建设中公民主体理论的奠基性理论
　　随着行政现代化和政治民主化的深入发展，社会公众逐渐由“臣民”角色向“公民”角色转变。现代民主政治和现代民主理论要求效能政府建设必须树立公民主体理念。
　　从词源来看，汉语“民主”这个词乃是近代学者在翻译介绍西方的政治思想时新造的一个意译词，意为“人民的统治”。 卢梭是近代对民主理论发展影响十分深远的人物，其所崇尚的社会契约论探讨了权力正当性的来源。“强力并不产生义务，而人们只是对正当的权力才有服从的义务。”［4］真正正当的权力只有一种，即建立在人们自由之上的权力。自由意味着民主，民主制度是唯一可以既建立权力又不丧失自由的制度。行政民主理论核心价值在于代表和最大限度地表达公共利益,强调树立平等、自主、开放的公共行政观和保障公民权利,注重政府和公众间的协调互动,充分发挥公民的主体作用。民主行政的精髓即是要发挥公民主体作用，从而最大程度实现政府效能。
　　同时随着后工业社会的来临,政府职能不断扩张,行政裁量权扩大, 以片面“效率”为标准的传统官僚制公共行政理论无法解决社会发展中产生的矛盾冲突,人们开始重新审视民主在公共行政中的地位,各国相继掀起效能政府建设的热潮,将民主理念广泛地渗透于公共行政运行的各个环节,并逐步取代了官僚制行政。民主理论，公民主体理论理所应当地成为了当代效能政府建设的核心理念。
　　三、马克思主义代表制思想是效能政府建设中公民主体理论的指导性思想
　　马克思作为科学社会主义的创始人，其在研究社会发展的规律及巴黎公社，在评论资产阶级学者的“廉价政府”这一概念和模式时，对未来国家的政府进行了科学的预测和构想，其中最鲜明的特征，就是构建廉价效能的政府——用尽可能少的行政成本，实现最优化的行政管理。马克思认为，新的社会主义“国家必须限制自己的开支，即精简政府机构，缩小其规模，尽可能减少管理范围，尽可能减少官吏，尽可能少干预公民社会方面的事务。”［5］建设廉价效能的政府，是马克思主义关于社会主义政权的基本价值目标，也是现代政府管理的一个重要发展取向。
　　如何保证属于公民的政府真正代表公民的利益,以实现真正的人民当家做主或民主,在西方政治理论中历来有两种主张:一是以卢梭为代表的直接民主理论,二是以密尔为代表的间接民主理论———代议制。而随着现代国家规模的扩大和复杂程度的加深,越来越多的人认识到了直接民主制———虽然这种模式最能体现真正的人民当家做主———的不可行性。但如何保证在代议制下政府作为公共权力的代表者能真正代表公共权力的所有者公民的需求和利益,代议制理论没有解决这个问题,因而马克思一直在批评资产阶级的代议制度,认为代议制度只是“……为了每三年或六年决定一次由统治阶级中什么人在议会里当人民的假代表”。［6］直到巴黎公社起义胜利并建立了工人阶级的政权之后,马克思才发现了代替资产阶级代议制度的新的政权组织形式,即代表制。马克思认为,以代表制为基本政权组织形式的巴黎公社给共和国奠定了真正民主制度的基础。在这种政权组织下,“……社会把国家政权重新收回,把它从统治社会、压制社会的力量变成社会本身的生命力;这是人民群众把国家政权重新收回,他们组成自己的力量去代替压迫他们的有组织的力量;这是人民群众获得社会解放的政治形式,这种政治形式代替了被人民群众的敌人用来压迫他们的假托的社会力量”。［7］ 
　　由此可见, 马克思主义代表制思想真正突出了在效能政府建设中的公民本位思想,为我们建构一个以公民为主体的效能政府提供了根本的指导思想。
　　四、服务型政府理论是效能政府建设中公民主体理论的直接支撑理论
　　服务型政府的本质是为人民服务，人民居于政府建设的主体地位，从而积极发挥主体作用。服务型政府理论是效能政府建设中公民主体理论的直接支撑理论。
　　服务型政府理论是建立在统治行政——管理行政——服务行政这么“一个非常完备的关于社会治理模式的理论分析框架”［8］基础之上的。在服务型政府之前的管理型政府模式，是建立在近代科技高度发展和科学理性高度张扬的工业社会文明基础之上，以政治与行政二分法和科学管理理论为其理论支撑，以工具理性和效率追求为其主要价值导向的社会治理模式。随着时代的发展，人类走向后工业社会的迹象愈趋明显。管理型政府凸显出过分追求非人格化和客观化的理性效率，缺乏对公共行政的目的性价值的反省、认同和内化，把人当作一种工具，否定了人的价值，在效率、责任和公平上陷入了严重失衡的困境。而从管理型政府向服务型政府的发展，同时也是政府导向由效率向效能的转变。