作者： 蔚　超  

摘要：政府在制定决策时的理性是有限的，由于面临目标冲突、知识不完备以及时间因素的影响，政府制定的公共政策有可能导致公共利益偏离的情况。通过建立合理的分权机制、教育机制、监督机制、保障机制、民主参与机制以及法定责任制，增加政府决策的理性程度，进而推进行政决策的科学化。

　　关键词：有限理性；公共决策；机制
　　
　　党的十七大明确提出了高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，继续解放思想，坚持改革开放，推动科学发展，促进社会和谐，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗的伟大任务。贯彻落实落实科学发展观任重而道远，政府本身要承担非常重要的角色，而思考如何建立并完善良好的公共决策机制是承担角色的前提。诚然，我们的政府有实现善政的良好意愿，但是由于受到有限理性的影响，良好决策机制的建立是需要一定的条件才能够实现的。

　　
　　一、有限理性的内涵
　　
　　有限理性是美国著名学者赫伯特?西蒙于提出的。在1947年，西蒙发表了划时代的著作《管理行为：组织机构决策过程研究》，在这里西蒙已经提出了他的有限理性概念。1958年在他和马奇合著的《组织》和其他著作中，又进一步阐发了有限理性的概念。
　　有限理性的概念是针对完全理性概念提出来的。从认识论的角度讲，从马克斯?韦伯提出理性模型组织即官僚制组织，到经济学家对人的理性模型的假定，都将人和组织假设为即使面临变化不定的客观环境，也能够掌握完全信息，也能够了解所有的决策选择，并且能够按照“效率最大化”和“选择最优化”原则做出正确选择，这也就是所谓的理性。而西蒙通过对组织行为的实际考察认为，人的信息加工和计算能力是有限的，因此，由人组成的任何组织无法完全按照理性模式去行动，即人和组织没有能力同时考虑所面临的所有选择，无法按照“效率最大化”和“选择最优化”原则理性的指导自己的行动。因此，经济学的完全理性在现实生活中是不存在的。只有从有限理性出发，才可以对在现实生活中的人的许多非理性行为做出合理的解释。西蒙研究发现，人们的实际决策过程与理性选择大相径庭。首先，人们在进行决策时一般不可能制定出解决所有问题的备选方案，而只是面对制定的部分方案进行选择。其次，按照理性的要求，行为主体必须完全了解并预期每项决策产生的结果，而实际上，我们对决策结果的了解总是零零碎碎、不完整的。最后，人们选择决策方案的原则不是“效率最大化”和“选择最优化”原则，而是“满意”原则，即按照顺序成对的比较，从中选择满意或较为满意的方案。
　　20世纪70年代以来，卡恩曼、特奥斯基和斯罗维克等关于“不确定条件下的个人决策行为”的心理学研究成果，进一步丰富了有限理性的概念。他们认为人们的许多决策是在不确定条件下做出的。这里所说的不确定性主要是指因为缺乏信息或信息不完整而造成的决策困难。在不确定条件下，人们不可能按照理性模式进行决策，而往往凭借以往的经验进行决策。实际上人的认识能力、预测能力、信息处理能力都是有限的。“在信息搜寻成本高昂而成果又不确定的情况下，人们只获取特定的部分信息并保留对其他信息的无知是合乎理性的”。那种传统上将人假定为全知全能的人，将组织也假定为全知全能的组织，将政府也假定为全知全能的公共组织是不对的。任何由人构成的组织因为理性有限都有其局限性，作为公共组织的政府也不例外。全知全能假设不仅误导了政府本身，而且也使民众对政府决策有过高的期望。有限理性使政府决策有其不可逾越的局限性，当这种局限性导致行政决策出现失误时，便产生了行政决策对公共利益的偏离。
　　
　　二、有限理性对公共决策的影响
　　
　　（一）目标冲突
　　明确的组织目标是组织进行理性决策的前提。但是公共组织的目标模糊是公认的特点之一。行政决策作为政府履行其职能的主要方式和途径，在决策过程中不可避免会受到政府组织目标模糊性的影响。作为公共组织的政府在决策过程中存在着许多目标间的相互竞争，如经济发展、环境保护、社会公平、公民素质提升等。这些不同的目标之间并不总是十分和谐的，他们有时会处于互相矛盾、互相对立的状态之中。行政决策往往在实现了一个目标的同时，却又影响了其他目标的实现。即使在某些决策中行政目标不相互矛盾或对立，也有一个处理这些目标的轻重缓急的安排次序问题，有限理性的人很难将这些不同的价值和偏好赋值，从而列出其权重，排好一个优先次序，来指导现实的行政决策活动。有限理性使人具有不可避免的局限性，政府有时会因为对目标认识的缺陷，而使决策偏离了公共利益的趋向。
　　（二）知识的不完备性
　　行政决策过程是一个运用知识和信息的过程，我们需要运用知识了解决策所处的客观环境、决策的主客体利益和偏好、决策所需运用的资源和条件；需要运用知识区分不同的价值权重，制定出备选行动方案；需要运用知识预估每个备选方案所能产生的结果，从而在他们之间做出比较选择。但有限理性这一问题依然是人类存在的核心苦恼和稀缺的构造性原因，我们无法了解决策相关因素各方面的信息，无法列出所有的备选方案，无法预知决策方案会产生的结果，“如果可以的话，那就本末倒置了——未来的结果将决定现在的行为”。有限理性导致的这种知识不完备性，贯穿于整个行政决策过程，从而使行政决策不可避免地会发生失误，导致行政决策对公共利益的偏离。
　　（三）时间因素
　　行政决策具有时效性，这种时效性不仅表现在其制定过程要讲求效率，更表现为其在社会发生作用的存续时间具有阶段性。一项行政决策可能在其制定之初是有效的，并为人所接受的。而在其实行过一段时间后，可能会由于社会环境和人们意识观念的变化而不为人们所接受，成为一种有碍公共利益实现的决策。比如《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》在“孙志刚”事件发生后被普遍认为是一部恶法的典型，取而代之的是《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。这种由于时间原因导致的行政决策对公共利益的偏离，也是人的有限理性的表现，解决这个问题的最好途径就是建立对重大决策的备案审查机制。