摘要：西方国家的政府改革运动开启于上世纪的70年代。在实践模式上表现为对“效率、效益、经济”的追求，力求通过引入市场机制，回缩政府职能以提高政府管理的有效性与回应性。因此。分权与市场化成为这一时期改革实践模式的显著特征。在新公共管理理论的推动下，这一时期的政府改革取得了显著的成绩，促进了政府管理理念的转变，丰富了政府管理的工具选择，但与此同时也带来了诸如“权力碎片化”和“政府空心化”等问题。
1、新公共管理理论特质与实践模式的不足
第一，对市场的推崇和过度的宣扬，使得新公共管理陷入了“一条腿走路”的误区。实践也证明西方国家市场化和民营化运动并没有取得改革者预想的成效，相反。只是将一种公共垄断变成了私人垄断，“公共性”不足甚至流失的现象依然如故。在实践中提供公共产品和服务的公司越来越重视自己的商业利益，放弃那些对他们效用度低或无利可图的顾客，代行政府权力者未能按公共取向去行动，这也直接削弱了政府机关追求最广泛公共利益的能力，潜在着那些最需要服务的人得不到服务的可能。其实，公共部门与私营部门确实存在相通的地方，但是，这些相通的地方只停留在技术层次。正如华莱士?塞尔所言：“公共事业和私营企业的管理，在所有不重要的方面都是相同的。”随着一系列不虞效应的日益显现，人们对这句话感受得更为深切。
第二，新公共管理推行“市场化模式”。过分压缩政府也造成了不良的实践后果。其直接后遗症就是造成政府将本来应该由其承担的责任和义务推给社会。由于许多本应由政府来供给或主导的公共产品和服务不当地推给了社会，而市场的利润主导倾向，社会组织由于资金、技术、人才等方面的缺陷，使得它们不可能具备完全解决这些问题的能力，加之在私营企业提供公共服务的过程中，政府由于信息、精力等等因素很难实现及时、有效的监管，使得新模式又陷入了政府失职与市场失灵的双重困境。莫尔就尖锐地指出：“以市场机制解决公共问题基本上违背了政府存在的目的。”
第三，在参与式民主日益勃兴的时代背景下，新公共管理不恰当的“顾客”隐喻也成为其致命的缺陷。将政府与公民之间的复杂关系简化为单向度的政府与顾客的关系，实际上降低了公民作为与国家相对的权利和合法地位的拥有者的作用，抽离了民主的精髓。正如佛雷德里克森(G.Frederickson)所言，民众是政府的“所有者”(owner)，而非顾客，“所有者”概念具有主动性，它可以决定政府的议程’更符合人民的地位。此外，公共部门的小单元化分解也带来了严重的控制和协调问题，伴随着中央的控制权下降，正常的政治控制手段所维系的管理效果也在减弱，加之市场和资本的作用被过度彰显，实质上被最小化的政府已不能够再“掌舵”。或许可以用理查德?J?斯蒂尔曼在评论奥斯本和盖布勒的《重塑政府：企业家精神如何改革着公共部门》一书时的观点来概括批评者们对新公共管理的质疑：“他们提供了一个令人心悦诚服的替代性方案吗?他们的灵丹妙药多数是花拳绣腿，混淆了规范和描述——该是什么和是什么，把一组整体上并不和谐的新旧改革思想不得体地堆砌在一起。”
2、对新公共管理运动的反思推动了理论与实践的转向
其实，我们也无须对新公共管理的理论家与实践者进行过多的攻讦，纵观政府改革先行者们的足迹，我们可以发现任何时代的政府改革既源于对当时特定问题求解的需要，同时一场被称为成功的改革又必须契合那个特定时期的公众需求与社会需要。因此。任何改革其成功都是当时的成功，我们不能苛求一个时代的改革理论家和实践者为我们绘制普适性的改革蓝图和一劳永逸地解决所有问题。新公共管理理论的内在缺陷以及在实践中的矫枉过正也促使人们开始进行政府改革实践模式的新探索。对“小而美”的理想政府模式的构想在人类政治文明的宝库中留下了浓抹重彩的一笔。并在实践中不断激励人们去为此而探索。无论是美国建国先驱们的建构思想——“通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府”，还是英国传统政府改革中的解构思路都体现了对实现这一理想模式的孜孜以求。
在反思和批判的基础上一些新的理论成果又进入改革者的视野并转化为新的行动：(1)新公共服务理论。其核心理念是，在人民主权的前提下，作为最主要的公共管理主体的政府，其基本职能是服务于公共利益，既非亲自“划桨”又非代替公民来“掌舵”。(2)参与式国家理论。如果说新公共服务思想提供的更多是理念指导的话，现实中仍需要通过一定的制度安排来使新的价值优先性得以实现。参与的方法能使民主原则得以落实，同时又利于具体公共利益目标的有效确定。(3)伦理性的公共行政文化。体现民主本质的现代公共管理要求重新树立不同于以往行政学的人性观和哲学观，这是对政府责能、公民权能的基本认同，从而赋予了政府、社会与公民以伦理性的公共责任。(4)共同治理的社会机制。公共管理的民主范式提出了社会机制的理性观，发展出了治理的新模式。民主的治理寻求政府、市场与社会的有效合作之途径。特别需要强调的是进入20世纪90年代以来，治理与善治成为各国政府改革的新取向，以至于谈及政府改革言必称治理与善治。治理与善治理论的导入也使后新公共管理时期的政府改革呈现出不同的理论色彩和实践图景。
四、后新公共管理时代政府改革的实践模式
1、模式转变的动力：对“权力碎片化”和“政府空心化”的救治
从上个世纪90年代中后期开始。西方政府改革出现新的趋势，虽然还没有形成统一的范式(我们姑且称为后新公共管理)，但已经形成了一股不同于前期的改革潮流。“长达二十年之久的新公共管理改革之后，在现代公共部门的第二轮改革中，改革的重点已经从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向整体政府”。新公共管理与后新公共管理是否有明显的区别界限?根据本人所获得的资料，还没有人进行深入的甄别分析，但实践告诉我们，这种区别并非是个没有意义的假命题。因为一场如火如荼的现实运动正在进行着。其实，对问题求解的指导思想不同就可以作为—个划分这两个时期政府改革的界限。笔者认为，新公共管理与后新公共管理时期政府改革的主旨都是“去国家化”和“去官僚化”——对福利国家和传统政府管理模式的修正与救治。但是前后两个阶段解决问题的指导思想是不同的，新公共管理时期治理网络限于“政府一市场”二元，且由于管理主义一枝独秀，成为新公共管理时代政府改革的“霸权话语”，市场的作用被过度放大；而后新公共管理时期，公民社会被引入治理网络，治理主体变成“政府—市场—社会”三元同构，并且改变单从市场视角寻求解决问题的“一条腿走路”的缺陷，提出要在实践上避免国家与市场的“二元对立”误区，超越传统的左与右的争论，“少一些管理，多一些治理”，实现三元主体之间的协同合作，通过公民社会的力量医治市场失灵与政府失败的双重弊病。吉登斯的观点：“政府、国家同市场一样也是社会问题的根源，……一个强大的市民社会对有效的民主政府和良性运转的市场体系都是必要的”；“只要以上三者中有一者居于支配地位，社会秩序、民主和正义就不可能发展起来。一个多元社会若想维持，它们之间的平衡必不可少”。人们普遍将其奉为圭臬就可以看作是最好的佐证。
2、模式转变的对错：向着强调协同与合作的整体型政府嬗变
因此，作为与之前有着显著不同的实践运动，后新公共管理时代的改革实践开始用一种更理性的眼光来审视政府的作用，强调积极的政府和公共领域的核心重要性，政府改革运动在实践模式上开始由分权制衡逐渐向协同合作嬗变。改革者们开始认识到，“最小国家的意识形态忽视了市场的局限性。其程度就像传统左派忽视国家的缺陷一样彻底。要维持市场事实上赖以存在的社会和公民框架，政府必须起基础性的作用。”为了改变前期改革所导致的愈来愈严重的碎片化状态。西方国家转而采取协作和整合的战略。在 各国的改革对错中出现了“协同”(Joined-up)、“整体”(Holistic)、“跨部门合作”(Cross-agency Collaboration)、水平化(Horizontal)、伙伴关系(Partnerships)、网络管理(network management)以及交叉议题(cross-issues)、政策整合(policy integration)等术语，这表明，后新公共管理时代的改革开始呈现出一种不同于以往的实践模式。目前这种新的改革潮流以当时新公共管理运动最风行的欧美国家为中心涟漪状向外围波及，虽然在不同的国家有不同的称谓，但其主旨基本一致，那就是对新公共管理运动的矫枉过正进行矫正，重塑治理网络，通过追求包括在政策制定、机构内部和机构之间、财政预算以及信息系统上的整合，以此打造以包容性(inclusive)和整合性(integrated)为特征的“整体政府”。
在英国，布莱尔上台后提出了协同政府(Joint-upgovernmemt)，被看作是对新公共管理改革中公共部门结构性分权改革的回应，其主要目标就是对之前政府改革造成的“权力碎片化”和“政府空心化”等棘手问题进行救治，既要克服内部的部门主义、视野狭隘和各自为政的弊病。提高对涉及不同公共部门、不同行政层级和政策范围的复杂问题的应对能力，又要调整与社会和市场的横向关系，以政府为纽带，发挥其战略协作的作用，构建政府与市场和社会通力合作、运转协调的治理网络。例如，为了加强政府内部的跨部门合作，英国政府在1999年3月出版了《政府现代化白皮书》，从预算、政策制定、服务提供、机构运作等各个方面。详细地提出了对部门协同、任务整合的要求。此外，在澳大利亚、新西兰和加拿大等国这种新的实践模式也被称为整体政府(WOG，Whole-of Govern-ment)，其改革也是旨在解决由部门分割、职能划分带来的政策、服务碎片化的问题。如新西兰1999年工党政府改革时就提出重视机构间协调，提供协调的公共服务，2001年政府组织评审专门关注“分权化”和服务递送分割的问题。当然，不同的称谓也代表了不同的改革举措，比如加拿大非常强调“横向合作主义”，而澳大利亚在其第二轮改革中则注重把横向协作和中央重新集权结合起来。
概而言之，基于“国家在经济生活中继续扮演着一个根本性的角色，它不能取代市场，也不能取代社会，但却需要对两者进行干预”这样的认识，后新公共管理的政府改革主张超越传统的“政府是个问题”和“政府是解决问题的答案”的思维模式，更加注重合作的实际效果而非形式化，通过政府内部结构重塑——重新加强中央权力或进行结构调整——和寻求与外部的合作一引入外部智力资源实现公共政策的合作性和一致性——把政府纵向和横向的活动统一起来，对新公共管理时期分权和碎片化进行矫正。另外，与新公共管理着力打造的“企业型政府”不同，这种新的改革范式不再仅立足于制衡，而是主张要重新复兴公共机构，增强国家在社会与市场力量之间的调节作用，强调政府为提高人们的“自助”和“自理”能力而行动，在国家和个人之间形成新的分工。同时，为配合整体政府改革，网络化治理正在替代注重程序的官僚体制，这就超越了以往的那种单纯的制衡关系，使政府与市场和社会之间的合作建立在共同协商而非等级命令的基础之上，治理主体问的这种新的关系定位也契合了协商民主的要求。因此，我们可以对后新公共管理时代政府在治理网络中的角色进行如下定位：“在新的环境之下，政府的作用既不是在社会之‘上’的管制、命令、指挥，也不是在市场之‘外’的制定规则、奖惩激励，而是作为平等的参与者与社会和市场共同发挥作用；其角色不再是‘掌舵’或‘划桨’，更多的是作为社会、市场和公民之间的协商者、调停者和合作者而发挥作用”。可见它代表了一种不同于新公共管理时期政府改革的新的实践模式。
五、结语
套用“不破不立”的古谚，沿着二十多年来政府改革的发展脉络，我们可以武断地下一个粗糙的结论：新公共管理时代的理论与实践是围绕着如何“破”——打破政府的一元垄断来展开的，根据“矫枉必须过正”的实用哲学。新公共管理时代的改革者们对政府这个公众眼中的“病入膏肓者”施以猛药也就不足为奇了。然而历史启发我们：激烈的破除过后必定回归理性的思考。多年后。人们回溯这段继上世纪30年代大危机之后最大规模的政府改革运动时，更多了一些理性的思考。人们开始认识到，“只要政府这个‘必要的罪恶’犹在，就必然是行政管理的主体……行政管理过程以政府为轴心的轨迹不会改变”，现实的困境又激发人们开始新的探索，这也促进了政府改革运动实践模式的跃迁与流变。因此，只要人们对理想政府模式的追寻不息，政府改革的实践征程便永不会终止，而以协同与合作为显著特征的后新公共管理改革将会给我们展现一幅新的图景。
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