摘要：我国在计划经济时代有着一套行之有效的自然资源保护法律体系，这一体系是和当时我国的社会经济制度相适应的。但是随着我国社会经济制度的变迁，特别是在计划经济向市场经济的抓轨过程中，原有的自然资源保护法律体系越来越不适应社会的发展，其中的漏洞不断凸现。原有法律体系存在诸多问题，亟需完善。本文对完善自然资源保护的立法完善提出了一些建议，如完善自然资源保护的基本原则为整体性原则、可持续利用原则、有偿利用原则，建立自然资源评估制度、自然资源产权制度、有偿使用制度、综合利用制度等。
关键词：自然资源 保护 立法 完善
一、概述
我国自然资源的基本国情一是我国的人均资源占有量相对较小，而且人均资源数量和生态质量仍在继续下降或恶化；二是随着人口的大量增长和经济发展对资源需求的过分依赖，自然资源的日益短缺将成为我国社会、经济持续、快速、健康发展的重要制约因素。[①]这里既有自然因素，也有社会因素。对于总量一定的自然资源的保护，更多地需要关注后者，即社会因素。许多地区出现的水污染、沙漠化、乱占耕地、盲目开矿、开垦等问题，均与我国自然资源立法不完善有关，因而在新的历史时期，我们有必要认真审视我国的自然资源立法体系和框架，发现其中的不足之处，并进一步完善它。
二、我国当前自然资源保护的立法框架及其困境
我国在计划经济时代有着一套行之有效的自然资源保护法律体系，这一体系是和当时我国的社会经济制度相适应的。但是随着我国社会经济制度的变迁，特别是在计划经济向市场经济的抓轨过程中，原有的自然资源保护法律体系越来越不适应社会的发展，其中的漏洞不断凸现。在当前社会条件下，自然资源立法体系的不完善，直接导致了自然资源开发使用过程中出现的一系列问题。
（一）目前我国资源资源立法总体面貌如下：
1、宪法性法律中的规定。宪法作为我国的基本法对自然资源的开发、利用和保护作了一些原则性的规定，其他有关资源资源保护的法律、法规是这些原则性规定的具体提现。我国现行宪法第9条规定“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的植物和动物。禁止任何组织和个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”，第10条规定“一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地”，第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木”。
2、环境基本法中有关自然资源保护的规定。自然资源保护和污染防治是《环境保护法》的两大基本内容。该法第 3 章“保护和改善环境”中有多个条文涉及到自然资源保护问题,对自然资源保护作了原则性规定, 如第 20 条规定：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理利用化肥、农药及植物生长激素。”
3、单行性资源保护法律。《土地管理法》、《水土保持法》、《森林法》、《草原法》、《水法》、《矿产资源法》、《渔业法》、《野生动物保护法》、《文物保护法》和《农业法》等单行性法律是我国宪法中相关自然资源保护的规定的具体化，这些法律在保护我国自然资源方面起着不可估量的作用。
4、其他地方性法规和国际公约。地方性法规因地制宜，对资源保护作了一些规定，此外，我国参加的国际公约也表明我国是一个负责任的国家，保护地球自然资源也是中国人民义不容辞的义务，这些国际公约有《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》、《海洋法公约》、《世界文化和自然遗产保护公约》等, 其中都含有自然资源保护的规定。
（二）当前立法保护之困境
前文谈到，我国资源资源保护的法律体系基本建立于计划经济时代向市场经济过渡的时期，带有明显的计划经济的印迹。而我国社会正经历着深化市场经济的重大变革，这就使得原有法律制度明显与时代脱节，无法跟上时代的步伐。迅速增长的经济和如火如荼的开发建设活动, 使得我国环境与自然资源日益恶化, 立法所预期的目的并未实现, 对此, 我们必须对现行自然资源立法予以反省。[②]
通过分析研究我国自然资源法律体系，不难看出如下问题：
1、自然资源保护的单行性法律科条简要，但是适用、执行比较困难。这些法律大多制定于80年代和90年代前期，其基本特征是条文规定很原则化、法律责任不明确、仅具有指导性意义。以《环境保护法》为例，其16条规定“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境”，这一规定恐怕尚需其他法律法规进一步细化，否则便会流于形式。这些单行法律无法承担起保护自然资源的重任，其缺陷比较明显，亟需修改更新这些法律。
2、缺乏统一性的法典，难以使环境资源法成为一个法律部门。对于各项资源的保护，我国立法过程中存在分头立法、部门立法的现象，这一现象直接造成了法律规范之间的冲突和适用困难。要消除这一现象，就需要统筹立法，使之成为一个结构科学合理、内容充实完备、效力层次分明的有机系统。
3、拒绝了交易制度，因而资源无法有效合理的配置，并进一步影响了资源的保护。由于观念和制度的原因，对于自然资源的交易，我国法律采取了拒绝的态度。修改后的《矿产资产法》、《森林法》等已经释放了一些可喜的信号，但是就整体而言，自然资源法律体系显然还难以满足市场经济对交易的渴求。尽管我国现行法律规定所有的自然资源均归国家和集体所有，但由于缺乏具体的资源产权主体代表，在制度上又没有明确中央、地方、部门及个人的权利义务，实际上导致了产权虚置，各种开发者都在争夺资源开发权益而不顾自然资源持续利用的严峻局面。[③]
4、监管不力。法律规范关于自然资源保护监督管理体制规定本身的缺陷, 是自然资源保护实际监督管理工作薄弱的重要原因之一。相关法律没有规定有关部门之间权限的分界，直接导致了多头监管或者监管不力的问题，不利于自然资源的保护。
三、完善自然资源保护立法的思考
通过上述分析，笔者认为，完善我国自然资源保护的法律体系，应该从一下方面着手：
1、在宪法性法律和基本法律中，应该更新观念，完善相关制度。例如，宪法和民法应该完善自然资源的交易制度，使自然资源的产权不再虚置，定纷止争，这会有利于自然资源的保护，且会促进社会经济效益。
2、完善自然资源保护法的基本原则。这里说的自然资源保护法的原则, 是指通过自然资源保护法明确规定或体现的, 旨在指导自然资源工作或者自然资源活动的原则, 是对自然资源活动实行法律调整的指导性方针和准则, 因而它应该成为自然资源立法、执法和守法等各种自然资源活动的指导性行为准则。[④]这些原则应该包括资源整体性原则、可持续利用原则、有偿利用原则等。
3、确立自然资源保护法的基本制度。根据自然资源保护法的原则和自然资源保护的现状，自然资源保护法应确立以下基本制度：
(1) 自然资源评估制度。国家对全国自然资源总体和各种主要自然资源的状况定期进行评估, 以作为自然资源保护和自然资源开发管理工作的基础数据。各地政府对其辖区内的自然资源定期进行评估。
(2) 自然资源产权制度。明确规定自然资源的产权(包括所有权和使用权) 的主体、客体和内容, 产权的取得、利用、转让、丧失方式, 规定对产权的基本保障措施和对产权转让的基本管理措施。
(3) 有偿使用制度。以税、费等形式规定对国家所有自然资源的有偿使用。对开发、利用自然资源的生产者、消费者征收资源税, 用以补偿或恢复开发利用过程中产生的资源破坏; 对不同类型、不同等级的自然资源按不同的标准收取资源使用费。
(4) 综合利用制度。确定综合利用的基本要求, 即对不可再生资源要确立科学的储采比、合理调整有限资源的耗竭速度, 提高资源采、冶、选的回收率和综合利用率, 规定综合利用的基本保障措施。[⑤]
4、完善自然资源保护法的监督管理机制。
（1）协调各部门的资源保护工作，消除多头监管和无人监管的现象，这就需要立法明确规定各部门的权限分界以及越权或者不作为的法律责任。
（2）加强人大专门委员会的监督。加强人大环境与资源委员会在自然资源保护方面的作用, 通过对自然资源法律执行情况的检查, 纠正各种违法行为, 对各行政管理部门的自然资源保护工作进行实质性的监督, 保证自然资源保护法律规范的实施。
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[①] 秦天宝：《完善我国自然资源保护的立法》，载于《社会科学》1999（06）
[②] 张茹：《我国自然资源法律体系的缺陷及完善》，载于《辽宁税务高等专科学校学报》2002（12）
[③]孟庆瑜、陈佳:《论我国自然资源立法及法律体系构建》，载《当代法学》1998（4）
[④]蔡守秋主编:《环境资源法论》, 武汉大学出版社 1996 年版，第 34、44 页
[⑤]秦天宝：《完善我国自然资源保护的立法》，载于《社会科学》1999（06）
