旅游业的发展,无论是从国外、还是从我国历史来看;无论是目前的状况、还是发展趋势,旅游资源和环境的问题都应该是通过系统的规划和开发来解决。要实现可持续发展,必须真正解决旅游资源和环境已存在的以及在今后的发展中可能产生的问题。其中,法律问题是应该首要解决的关键问题。

1.如何构建和完善旅游资源和环境法律体系

改革开放以来,在资源和环境方面,国家先后颁布了12部法律,各省、市、自治区根据自身的特点制定的相关地方性法规超过了600项,客观地说,我国的立法速度是比较迅速的。但由于各部法律之间缺乏协调性,没有形成一个较为完整的法律体系,故法与法间的相互制约,反而很难有效地对旅游资源和环境进行有效的整体上的保护。由于旅游资源包含面较广(人文、历史、自然等),因此,旅游资源法在许多国家都是由一系列单行法规组成。这样,既能做到单行法规之间的衔接,又避免了大量的重叠及其副作用。从我国法律体系的制定程序上看,以旅游资源法相邻的法律诸如文物保护法、自然保护区法、自然资源法、环境保护法等均是由主管该行业工作的部门起草,然后报国务院或全国人大审批。他们各自由于其行业的局限性,更多的是立足于本部门,这是其一;其二,旅游业的发展突飞猛进,国家至今都没有一个完整系统的旅游发展思路。上述法律在制定过程中当然也就较少地对旅游资源和环境进行系统考虑,出现一些不合理的甚至相互矛盾的规定也就不足为奇了。旅游业是21世纪的重点发展产业,其中旅游资源和环境是决定旅游业如何发展的关键所在。因此,建立一整套科学、完善的法律、法规体系迫在眉睫。本文认为,从我国旅游业的现状及其发展来看,旅游资源和环境方面的法律、法规体系应包括以下内容:

保护范围。要使法律明确保护什么,首先必须明确什么是旅游资源,理论界和有关部门均应统一认识。我们认为主要保护对象至少应包括:自然保护区、风景名胜区、国家公园、人文古迹、海滨以及有特色的民俗风情等。旅游资源和环境的开发、保护程序。规定旅游资源的开发、审批的实质条件和程序条件,实行项目申请招标制。旅游资源和环境的保护措施。要利用有关手段引导对旅游资源和环境的合理开发,就应制定可行的保障措施,一旦违反将给予严厉的制裁。立法上的国际接轨问题。随全球经济一体化进程的加快,众多的国外旅游企业进入我国,我国的旅游企业也将走向国际,制定符合国际惯例的旅游资源和环境立法,对我国的旅游业的发展将起到推波助澜的作用。

2.通过立法,理顺管理关系、明确权力范围

管理问题在我国是一个十分复杂的问题,主要表现为:画地为牢、结构设置重叠。如前所述,立法上受过去行政管理体制影响,强调政府应在各自的管理事务中拥有权力,因此,各行其是,忽视统一立法已成为我国立法上的通病。在具体管理中,相互争权、相互推委、甚至无人管辖。互不通气,政出多门。我国在旅游资源、环境的开发和保护方面,至今没有统一的管理机构。在市场经济条件下,过多的为自己利益考虑,而较少地与同类机构进行沟通与协调,各自为阵,行政效率低下。人治仍然大于法制。在管理型向管理服务型过渡的过程中,改变行政手段为主的直接控制逐渐向以法律手段为主的间接控制,是一个艰苦的过程。大多数人的思想不可能通过一纸文件就根本改变,人治思想依然会在相当长的时间内在立法过程中占有很大的位置。因此,通过立法的形式,彻底改变权力设置模式,设立旅游资源和环境的政府主管机构,代表国家行使法律赋予的旅游资源和环境的权力,势在必行。

3.规定旅游景点、景区的开发、建设与管理

景点、景区应统一规划、统一审批。在具体操作中应处理好以下问题:

规划的科学性和可行性。任何旅游景点、景区的开发和建设,都应在统一的规划下进行,都应有科学可行的报告,杜绝谁有钱谁开发的低层次、低格调重建、滥建的混乱局面。明确规定,规划必须符合法律的规定,通过论证确立批准的规划是法律文件,任何人或企业,未经必要的法律程序,不允许任意变动和更改。严格审批程序。要使旅游资源开发、保护有序地进行,依法审批是开发和保护的关键,独立的审批机构应根据规划审查项目、开发建设者、开发建设行为是否合理、合法。地方政府在保证规划的严肃性的基础上充分利用各种经济杠杆,引导开发行为符合法律的要求。现有已开发的旅游资源实行科学管理。建立科学的管理制度,对已开发利用的旅游资源进行严格管理,在保证其可持续发展的前提下,合理利用资源来吸引游客是我们开发旅游资源的初衷,所以,科学的管理,对我国旅游业的发展和旅游者合法权益的保护意义重大。明确各方的权利以及法律责任。权利、义务是不可分割的整体,法律关系的当事人依法享有一定的权利并承担相应的义务。当事人的行为超越了法律允许的范围,就应当承担有关的法律责任。国家执法机关严格执法,依法追究违法者,开发主体对其在旅游资源和环境的开发、利用、保护的过程中的行为,必须符合其法律的规定,否则,应依法承担相应的法律后果。为了保证法律的严肃性,使制定出来的旅游资源和环境保护法真正地起到促进我国旅游业的发展,法律责任除以规定行政处罚、责令改正和补救、民事责任和刑事责任外,还应在上述类型中具体规定制裁的具体标准,比如,造成破坏的不仅应视损毁程度给予赔偿,还应加大处罚的力度,这里,赔偿的金额一定要具体,不要像以往一些法规规定一定的幅度,这样,能有效地解决执法的难度,也告诫违法者,一旦行为触及法律,使其明白自己行为的错误及其危害性,避免重犯错误。造成损失必须补偿,而且必须由违法者自行承担。

5.加入WTO后,随着我国对外经济的进一步开放,中外合作开发旅游资源及其保护在法律中应能得到体现,因此,旅游资源开发与环境保护必须明确以下问题:

国家主权问题。在旅游资源开发的国际合作中,我国各级政府和投资者, 必须以国家利益高于一切为己任。国家在行使主权时,不应受任何外力的干涉。如何开发、采用什么方式合作、法律适用范围、争议的解决等都应有比较明晰的规定。明确国外合作者的法律地位。首先应注意相关法律的同一性,也就是在开发自然资源方面,国内外合作者地位是相同的,不论是开发何类资源。其次,坚持国民待遇原则,根据国际惯例,我国应该给予外国投资者与本国投资者大体相同的待遇,即使有例外情况,也应在法律中明确规定。第三,有关外国投资者申请的程序问题。外国投资者必须向中国政府提出申请,通过审查的才可进行投资。合作合同。合作合同须经国家立法机关授权的行政机构批准后,方可生效,如果给予外方有优惠条件,应该在合同当中明确。签合同的双方当事人的合法资格,自然人应该是某一国家的公民,而且需具有完全行为能力,法人应该是在某国依法登记注册的公司;同时应规定,对投资开发旅游资源的当事人,应该具有旅游方面的实质性条件,例如:有专业的开发技术和经验,必要的投资能力等,主要是一旦发生经济损失,对法律责任的追究和财产责任的承担不至于落空。总之,抓紧制定旅游资源和环境保护法,关系到我国旅游业今后的发展速度和质量。对规范投资人的行为,有着重要意义,同时,对培养旅游行业和旅游者的法制意识,加快旅游业的立法也将起到重要的作用。