摘要:本文结合我国反洗钱现状和有关法律法规,对新出台的《中华人民共和国反洗钱法》中反洗钱主体进行了分析和思考,并对如何进一步完善反洗钱监督管理机制提出了建议。

关键词:反洗钱;主体;职责

反洗钱主体,是指依法承担反洗钱职责的有关机关、行业主管部门及相关部门。反洗钱主体依照法律规定与程序,预防、监测、报告、控制、侦查、起诉、审判和处罚洗钱行为,并承担相应的权利、义务与责任。反洗钱主体在反洗钱法律体系中处于核心地位,对于组织协调反洗钱资源,预防和惩治洗钱违法犯罪行为,维护金融交易秩序和市场秩序具有不可替代的作用。因此明确反洗钱主体,研究反洗钱主体职能对反洗钱工作大有裨益。新颁布的《中华人民共和国反洗钱法》(简称《反洗钱法》)在第一章总则和第七章附则中,对反洗钱主体进行了阐述,基本明确了反洗钱主体和各自的反洗钱职责。笔者试对该法作进一步分析和思考。

一、反洗钱监督管理主体

(一)国务院反洗钱行政主管部门

《反洗钱法》第四条规定“国务院反洗钱行政主管部门负责全国的反洗钱监督管理工作......”具体谁是反洗钱行政主管部门《,反洗钱法》并未明确指出。2006年11月出台的《金融机构反洗钱规定》第三条规定“中国人民银行是国务院反洗钱行政主管部门,……”由此可明确人民银行就是反洗钱行政主管部门。笔者认为,将人民银行作为反洗钱行政主管部门,仍有两点矛盾:一是与现行的《中华人民共和国中国人民银行法》(简称《人民银行法》)不一致。《人民银行法》中关于反洗钱职能的规定有:第四条“中国人民银行履行下列职责:……(十)指导、部署金融业反洗钱工作,负责反洗钱的资金监测;……”;第三十二条“中国人民银行有权对金融机构以及其他单位和个人的下列行为进行检查监督:……(九)执行有关反洗钱规定的行为。”对比《反洗钱法》第八条对国务院反洗钱行政主管部门的反洗钱职责的规定“国务院反洗钱行政主管部门组织、协调全国的反洗钱工作,负责反洗钱的资金监测,制定或者会同国务院有关金融监督管理机构制定金融机构反洗钱规章,监督、检查金融机构履行反洗钱义务的情况,在职责范围内调查可疑交易活动,……”显然,《人民银行法》没有“组织、协调全国的反洗钱工作”这一职能规定。

二是人民银行现行的反洗钱组织机构形式不利于做好全国反洗钱工作的组织协调工作。目前,人民银行总行成立了反洗钱局,各分行也相应成立了反洗钱处,反洗钱组织机构建设较以前有了较大进步,但是也存在着弊端:一是以人民银行的一个业务机构来组织、协调国务院有关部门开展反洗钱工作,协调与被协调单位的行政级别不对等;二是人民银行的专业性强,无法对不同行业、不同机构有针对性地开展工作;三是人民银行的内部协调影响了工作效率,反洗钱工作涉及到数据收集与分析、反洗钱检查、案件调查、行政处罚等多个工作环节,牵涉到人民银行支付结算、会计财务、法律事务、办公室等多个机构,其间的沟通协调要花费较多的时间和精力,势必会影响到工作效率。完善反洗钱行政主管体系架构,笔者认为可以分两步走:一是在《反洗钱法》法律释义中明确人民银行是国务院反洗钱行政主管部门,或是对《人民银行法》有关条款进行相应的修改;二是等到时机成熟,可参考国家外汇管理局的组织形式,成立相对独立的反洗钱机构。

(二)国务院有关部门、机构

《反洗钱法》第四条规定“国务院有关部门、机构在各自的职责范围内履行反洗钱监督管理职责。”但并未对具体的单位作列述。笔者认为,与国务院有关的各部门、机构都应当行使相关的职责。为了加以强调,该法还专门提到了一些部门。

1.国务院有关金融监督管理机构。证监会、保监会、银监局是我国现有的金融监督管理机构。《反洗钱法》中规定国务院有关金融监督管理机构的反洗钱职

责有:一是参与制定金融机构反洗钱规章、办法。《反洗钱法》第九条“国务院有关金融监督管理机构参与制定所监督管理的金融机构反洗钱规章,……”第二十一条规定“金融机构建立客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度的具体办法,由国务院反洗钱行政主管部门会同国务院有关金融监督管理机构制定……”

二是审核反洗钱内控制度。《反洗钱法》第九条“国务院有关金融监督管理机构……对所监督管理的金融机构提出按照规定建立健全反洗钱内部控制制度的要求,……。”第十四条“国务院有关金融监督管理机构审批新设金融机构或者金融机构增设分支机构时,应当审查新机构反洗钱内部控制制度的方案;对于不符合本法规定的设立申请,不予批准。”

三是移交涉嫌洗钱线索。第十三条规定“反洗钱行政主管部门和其他依法负有反洗钱监督管理职责的部门、机构发现涉嫌洗钱犯罪的交易活动,应当及时向侦查机关报告。”

四是行政处罚。《反洗钱法》第三十一条、第三十二条均规定在情节达到一定程度下,反洗钱行政主管部门建议金融监督管理机构对其管辖的金融机构进行相应的处罚。

2.司法机关、公安机关、侦查机关。在《反洗钱法》中提到“司法机关”“、公安机关”、“侦查机关”,在反洗钱斗争中处于重要地位。人民法院是司法机关,与反洗钱相关部门配合,审理洗钱犯罪案件,正确适用刑法,严厉制裁洗钱犯罪行为;公安机关依据《人民警察法》的相关规定,开展预防、制止和侦查洗钱犯罪活动;侦查机关包括检察机关和公安机关,其中检察机关作为法律监督机关,受理举报控告、对洗钱上游职务犯罪进行侦查和对刑事审判活动进行监督等。

3.海关。《反洗钱法》第十二条专门就海关的有关职责做出规定:“海关发现个人出入境携带的现金、无记名有价证券超过规定金额的,应当及时向反洗钱行政主管部门通报。前款应当通报的金额标准由国务院反洗钱行政主管部门会同海关总署规定。”

(三)反洗钱信息中心

《反洗钱法》第十条规定“国务院反洗钱行政主管部门设立反洗钱信息中心,负责大额交易和可疑交易报告的接收、分析,并按照规定向国务院反洗钱行政主管部门报告分析结果,履行国务院反洗钱行政主管部门规定的其他职责。”

目前,人民银行已设立反洗钱信息监测处理中心,但仍存在不足。例如《,反洗钱法》只明确要求金融机构上报大额和可疑交易数据,信息中心接收的并非整个反洗钱领域的数据,非金融领域数据存在缺损。笔者建议由反洗钱行政主管部门牵头,建立明细的反洗钱信息交换制度。反洗钱行政主管部门可以向国务院有关部门、机构及行政行业管理部门查询有关数据,或要求他们提供相关数据;国务院有关部门、机构及行政事业管理部门通过反洗钱行政主管部门审批可以进入反洗钱信息中心数据库查询有关数据,或由反洗钱行政主管部门提供有关数据。

二、报告主体———金融机构与特定非金融机构

《反洗钱法》第三条规定“在中华人民共和国境内设立的金融机构和按照规定应当履行反洗钱义务的特定非金融机构,应当依法采取预防、监控措施,建立健全客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额交易和可疑交易报告制度,履行反洗钱义务。”对金融机构的定义,《反洗钱法》第三十四条明确规定“本法所称金融机构,是指依法设立的从事金融业务的政策性银行、商业银行、信用合作社、邮政储汇机构、信托投资公司、证券公司、期货经纪公司、保险公司以及国务院反洗钱行政主管部门确定并公布的从事金融业务的其他机构。”对金融机构反洗钱义务《反洗钱法》专门在第三章中进行阐述;另外《,反洗钱法“》法律责任”一章中,对金融机构的反洗钱责任及有关处罚的规定占了较多篇幅:第三十一条、第三十二条专就金融机构有关的处罚做了规定。由此看来,目前我国反洗钱关键在于金融机构。加大对金融机构反洗钱的宣传培训力度,特别是针对新出台《金融机构反洗钱规定》的宣传和培训,并结合国情修改制定新的金融机构反洗钱实施细则是当务之急。对特定非金融机构《,反洗钱法》未作明确定义,第三十五条规定“应当履行反洗钱义务的特定非金融机构的范围、其履行反洗钱义务和对其监督管理的具体办法,由国务院反洗钱行政主管部门会同国务院有关部门制定。”

按照金融特别行动工作组(FATF)关于反洗钱主体的规定,反洗钱主体有国家、金融部门、监管机构与中介机构。笔者认为可以参考国际做法,结合本国实际,建议对特定非金融机构的范围做如下考虑:一是各行政行业主管部门下属单位,主要包括:外交、工商、税务、土管、国资、商务(拍卖、典当、租赁、珠宝、贵金属交易)、建设(房地产评估事务所、招投标中心)、民政(慈善业、彩票业)、海关(进出口贸易)等下属单位。

二是中介机构,主要包括实行监管的律师事务所、公证机构、会计师事务所、资产评估事务所、税务代理机构、审计事务所、价格评估事务所等。