摘要 如何科学界定国家秘密的知悉范围，是国家秘密保护制度中的一个基本问题。我国《保密法》规定“接触国家秘密”的人员为知悉范围内的人员，事实上，国家秘密作为一种特殊而又重要的信息，不能被“接触”，只能被“知悉”，“接触”的只能是国家秘密载体。“接触国家秘密载体”的人员与“知悉国家秘密”的人员的法律责任并不相同。据此，本文对《保密法》及其实施办法相关条文提出了修改建议。

关键词 接触 知悉 国家秘密

从1988年我国《保密法》颁布实施以来，我国保密法制建设已经走过了风风雨雨20年。在这20年里，随着改革开放和社会主义市场经济的深入发展，通过保密工作实践和积累，人们对保密法的一些基本问题有了更加深入和科学的认识，逐步形成了相对完善、涵盖保密工作各领域的保密法规体系。而对国家秘密知悉范围日渐深化的认识，则是保密法制建设历程中一朵小小的浪花。对该认识的详加勘察，有助于科学界定国家秘密的知悉范围和国家秘密载体的接触范围，从而有效加强对国家秘密的保护，同时也有利于保障公众知情权，促进民主政治进程。

一、对国家秘密知悉范围的认识过程

国家秘密知悉范围，指的是有定密权的机关、单位在确定某项信息为国家秘密时，同时确定有权知道该国家秘密信息具体内容的人员范围。当然，定密还包括确定国家秘密的密级和保密期限。国家秘密知悉范围与国家秘密的密级、保密期限并列，同为定密的三个不可或缺的环节或要素。

而在《保密法》颁布后的相当长一个时期内，我们对国家秘密知悉范围的认识停留在“接触国家秘密”上。如《保密法》第二十七条规定：“国家秘密应当根据需要，限于一定范围的人员接触。绝密级的国家秘密，经过批准的人员才能接触。”《保密法实施办法》第十三条第2款规定：“属于国家秘密事项不能标明密级的，由产生该事项的机关、单位负责通知接触范围内的人员。”第二十条规定：“接触国家秘密事项的人员或者机关、单位的范围，由确定密级的机关、单位限定。接触范围内的机关、单位，由其主管领导限定本机关、单位内的具体接触范围。工作需要时，上级机关、单位可以改变下级机关、单位限定的国家秘密的接触范围。”

事实上，“接触”的意思有两种：1、挨上，碰着；2、（人跟人）接近并发生交往或冲突。显然我们在此应取第一种释义。但是“接触范围”、“接触国家秘密”在实践中很容易让人引起误解：知道国家秘密具体内容的人算是“接触国家秘密”，还是国家秘密的管理人员算是接触国家秘密”？抑或两者都是？《保密法实施办法》第二十八条规定：“任用经管国家秘密事项的专职人员，应当按照国家保密工作部门和人事主管部门的规定予以审查批准。”对于该条人们不免疑惑，经管国家秘密事项的人员，是否属于“接触范围”？对于这些问题，《保密法》及《保密法实施办法》并没有很好地回答。

但是根据《保密法实施办法》第三十五条对“泄露国家秘密”的定义，我们可以窥出立法者的本意。该条规定：“《保密法》和本办法规定中的‘泄露国家秘密’是指违反保密法律、法规和规章的下列行为之一：（一）使国家秘密被不应知悉者知悉的；（二）使国家秘密超出了限定的接触范围，而不能证明未被不应知悉者知悉的。”可见，“接触国家秘密”的人员，是本应知悉该国家秘密的；《保密法》中的“接触国家秘密”，实际上是知道国家秘密信息的具体内容，而非挨上、碰到国家秘密的外在载体表现形式，即国家秘密载体。

这一认识在2002年颁布的《中共中央保密委员会办公室、国家保密局关于国家秘密载体保密管理的规定》里得到了体现。如第十八条规定：“涉密机关、单位收到涉密载体后，由主管领导根据秘密载体的密级和制发机关、单位的要求及工作的实际需要，确定本机关、单位知悉该国家秘密人员的范围。任何机关、单位和个人不得擅自扩大国家秘密的知悉范围。涉密机关、单位收到绝密级秘密载体后，必须按照规定的范围组织阅读和使用，并对接触和知悉绝密级秘密载体内容的人员做出文字记载。”该规定明确规定了国家秘密的“知悉范围”，并对“接触”和“知悉”作了区分。

二、“知悉国家秘密”与“接触国家秘密载体”的区别和联系

在此，我们也不妨对“接触国家秘密”与“知悉国家秘密”作下辨析。“知悉”意为“知道”，“知悉”的内容应是信息；而“接触”意为“挨上、碰着”，“接触”的内容应是信息的载体，是实物。故“接触国家秘密”的提法并不准确，“接触国家秘密载体”的提法似更科学。

笔者认为，“知悉国家秘密”与“接触国家秘密载体”有以下区别和联系：

（一）二者的区别

1．行为主体不同。“知悉国家秘密”的主体是有权知道国家秘密信息具体内容的人员；而“接触国家秘密载体”的主体是国家秘密载体的管理人员，以及传递秘密载体的机要人员。一般而言，“接触国家秘密载体”的人员是不“知悉国家秘密”的。

2．客体（对象）不同。“知悉国家秘密”的客体是国家秘密信息，是无形的；“接触国家秘密载体”的客体是国家秘密信息的外在表现形式，是物化的、有形的。

3．义务不同。“知悉国家秘密”的人员要保守秘密信息，对其所知道的国家秘密信息负有保密义务，不得泄露给知悉范围以外的人员；“接触国家秘密载体”的人员要保护秘密载体，对其所经管的秘密载体负有认真保管、安全传递的义务，不得将其丢失或使之失控。

4．法律责任不同。“知悉国家秘密”的人员违反法律规定，将所知悉的国家秘密泄露给知悉范围以外的人，以泄露国家秘密罪处，机关、单位可以对其予以处分。情节严重的，要依法追究刑事责任。该违法行为侵害的是国家秘密管理制度，直接危害到国家安全和利益；“接触国家秘密载体”的人员违反法律规定，情节轻微的，由机关、单位给予批评教育，情节严重、造成重大泄密隐患的，保密工作部门给予通报批评，所在单位还应将其调离涉密岗位。该违法行为侵害的是国家秘密载体管理制度，间接危害到国家安全和利益。

5．确定时间不同。“知悉国家秘密”的人员范围，一般在该国家秘密被定密时即已确定（有些国家秘密在定密时不能确定具体知悉范围内的人员，但收到该国家秘密载体的机关、单位应根据工作需要确定国家秘密的知悉范围）；“接触国家秘密载体”人员范围的确定时间，一般滞后于前者，要在机关、单位收到国家秘密载体后才确定管理人员。

（二）二者的联系

1．确定原则一样。不论是“知悉国家秘密”的人员范围，还是“接触国家秘密载体”的人员范围，都根据工作需要的原则来确定。否则，无端扩大二者范围，都会增加保密成本，同时给国家秘密安全造成潜在威胁。

2．都负有保密义务。不论是“知悉国家秘密”的人员，还是“接触国家秘密载体”的人员，根据《宪法》和《保密法》，他们都负有保守国家秘密的义务。因而，他们都是涉密人员，要遵守涉密人员管理相关规定。

3．都可能因泄密而渎职。“知悉国家秘密”的人员使国家秘密超出知悉范围，被不应知悉者知悉，以泄露国家秘密罪论处；“接触国家秘密载体”的人员使国家秘密载体超出限定的接触范围，而不能证明未被不应知悉者知悉的，以泄露国家秘密罪论处。而泄露国家秘密罪属于渎职罪的一种。

4．有时二者的界限容易混淆。大多数情况下，“知悉国家秘密”的人会接触到国家秘密载体；在有些情况下，“知悉国家秘密”的人不一定接触国家秘密载体（如在传达会上听到国家秘密信息）。大多数情况下，“接触国家秘密载体”的人不知悉国家秘密信息的具体内容，他们只负责保管、传递秘密载体；在有些情况下，“接触国家秘密载体”的人也知悉国家秘密信息的具体内容（如机要收发人员在给领导送递国家秘密文件时，不经意间便会看到该秘密文件的具体内容）但这并不是说二者可以互相转换，因为“知悉国家秘密”人员“接触国家秘密载体”中的“接触”，是因为要阅知秘密信息的具体内容才会去碰到秘密载体，而非要去保管、传递秘密载体；“接触国家秘密载体”人员“知悉国家秘密”，一般是因为秘密载体没有按规定密封好，偶尔窥见其中具体内容，但他们本身并非属于该国家秘密信息的知悉范围内的人员。

三、相关立法建议

鉴于以上对“知悉国家秘密”和“接触国家秘密载体”的辨析，笔者建议对《保密法》及《保密法实施办法》的相关条文作相应修改：

（一）按照立法本意，《保密法》第二十七条规定同时规定了国家秘密知悉范围的确定原则和绝密级国家秘密载体的保护原则

但原法却将之笼统放在第三章“保密制度”中，将国家秘密知悉范围的确定与第二章“国家秘密的范围和密级”中的确定密级、保密期限割裂开来，破坏了定密三个环节的有机整体联系。故建议将该条一分为二，一为：“国家秘密的知悉范围，应当根据工作需要限定在最小范围。绝密级限定到具体人员；机密级、秘密级能限定到具体人员的，限定到具体人员，不能限定到具体人员的，限定到机关、单位，由机关、单位限定到具体人员。未经产生国家秘密的机关、单位或者其上级机关批准，不得擅自扩大国家秘密知悉范围。”并将此条放至第二章；二为：“国家秘密载体应当根据工作需要限于一定范围内的人员接触。接触绝密级国家秘密载体人员应当经过批准，并作出文字记载。绝密级国家秘密载体应当放在符合国家保密标准的设施设备中单独存放，专人经管；收发、传递和外出携带，由指定人员负责，并采取必要的安全措施。”并将此条放至第三章。

（二）按照立法本意，《保密法实施办法》第三十五条规定了泄露国家秘密的两类行为主体：“知悉国家秘密”人员和“接触国家秘密”人员

如前所述，国家秘密是不能被“接触”的，只能被“知悉”，“接触”的只能是国家秘密载体。故《保密法实施办法》第三十五条中的第（二）项“使国家秘密超出了限定的接触范围，而不能证明未被不应知悉者知悉的”表述有失妥当。建议将该项修改为：“使国家秘密载体超出了限定的接触范围，而不能证明国家秘密未被不应知悉者知悉的。”

注释：

1.林爱珺．基于知情权的国家保密制度研究．新闻大学．2008（1）．

23.现代汉语词典．商务印书馆．2005年版．

4.吴育珊．信息时代政务信息知情权的法律保护．岭南学刊．2004（3）．

5.汪全胜．论政府信息的保密范围．软科学．2006（5）．

参考文献：

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[2]保密法比较研究课题组．保密法比较研究．金城出版社．2001．

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[5]罗豪才主编．行政法学．北京大学出版社．2001．

[6]陈立强．关于保密依法行政中需要明确的几个基本问题．保密工作．2007（7）．

[7]郭杰．加强保密法制建设依法管理保密工作．高层论坛．2005（3）．

[8]刘臻荣．我国保密法制建设若干问题探析．理论探索．2001（6）．