摘 要 公共管理的本土化在中国是一个亟待解决的问题。首先应该借鉴其他国家改革的成功经验，再结合自身实际情况具体分析。但是公共管理不等于简单的私有化或民营化，这两者都是提高政府绩效的手段。所以中国政府应该以公共管理最核心的价值为指导，以提高绩效为导向，而不是简单停留在照抄具体措施的层次上。
关键词 本土化 公共管理 绩效 控制能力
一、公共管理兴起的背景及其主要内容
二十世纪七八十年代，西方国家的行政环境发生了巨大变化。一方面，二战以后出现的“行政国家”现象浪费着大量的资源，造成政府的低效率和公众对政府的不满；另一方面，诸如公共选择，委托代理等经济学新理论的产生对公共行政的观念产生了影响；再者，私营部门特别是工商企业成功的管理模式为政府提供了良好的示范。由于以上这些变化和经济的“滞胀”，西方国家不得不重新认识政府在经济及社会发展中的作用，对政府给予一个新的定位。于是，一场席卷全球的变革慢慢的从西方国家中兴起。这些改革的主要内容有以下几点：市场化取向，推行公共服务输出的市场化，引入竞争机制，打破部门垄断；减少政府职能，把更多的职能交给非政府与民间组织来完成；减少政府对市场的干预，放松规则，简化审批流程，提高行政效率；优化政府结构，裁减冗员，减少开支，建设小而高效的政府；决策与执行分离，建立执行局，加强绩效评估。
二、公共管理在新西兰和澳大利亚两国的实践
新西兰政府认为政府行政部门的设计应遵循代理成本和交易成本的最小化原则，因此，可以由私营部门和非政府组织完成的事务就不应该由公共部门承担；公共部门的一切经营性的商务活动应该严格地按照私营企业的方式运作；各类政府组织应该目标明确，严格区分部长的决策功能和部门行政主管的执行功能。在这些原则指导下新西兰政府将其商业性和其他可以展开竞争的服务业务从公共部门分离出来成立公司，通常是私营公司。剩余的有着多种职能的较大部委被分解成若干个专职的执行局，由经理根据定额定产合同来领导，包括雇佣权和解雇权。
这种民营化和私有化的效果很快就显露出来，新西兰将相当于GDP9%的赤字转为盈余，并使行政机构的成本降低了20%以上。新西兰的经济在90年代获得了巨大的增长。
新西兰的改革是以民营化和私有化为特征的典型的公共管理改革，这一改革是基于对其国情的具体分析以及政府的正确决策之上作出的，推行这一改革需要政府具有很强的对内控制与对外协调能力。对于这样一个国土面积不大，经济发达，社会矛盾不多的国家来说，政府是有可能具有这种能力的。但对于其他国家，新西兰的改革模式就未必适合自己了。新西兰的近邻——澳大利亚，就没有作出与之相同的决定，相反的，它走上了另一条道路。
澳大利亚政府在公共管理市场化经营，政策执行自主化的浪潮中，却选择了一种在现代行政学者看来并不是很“现代化”的哲学，这一哲学与传统行政模式的唯一区别在于它强调产出和结果，在其他方面，它甚至还加强了传统行政模式。澳大利亚的这种模式可以说是管理主义在当前情况下做的创新，有学者把它概括为务实的管理框架；内阁负有提供战略指导和确定战略目标的责任。这些目标将以财政计划为基础；部长和公务员获得实现目标所需要的管理灵活性以及改进绩效的动力；公务员就他们的工作向部长负责并努力达到各自的目标。
通过这些措施我们可以看出，澳大利亚政府并没有将政治与行政分离，相反地，它走上了一条集权之路，选择通过集权性质的管理技术，如结果管理，项目评估，改进计划，加强公务员责任等，来改善行政绩效。这次改革使得澳大利亚政府的控制能力大大加强，只不过这种控制能力的重点更多的放在对目标和产出的控制上。通过对目标的评估和修正，最终达到较好的产出。澳大利亚的改革也是成功的，尽管没有民营化与私有化，它成功地将占GDP 4%的赤字变为盈余，并且政府的公共开支结构也发生了巨大变化，更加趋于合理。
三、澳大利亚和新西兰改革成功的经验
澳大利亚与新西兰虽然都取得了成功，但所采取的方法却是截然相反的。如果对其经验进行总结，可以得到以下两个特点：
（一）以公共管理的价值核心而不是具体措施为指导
新澳两国在借鉴其他国家成功经验时，并不是单纯照搬具体措施，而是直接把握住公共管理的价值核心来进行改革。公共管理最容易被简单的同民营化与私有化划上等号，但我们应该清醒地认识到并不是民营化本身使公共管理获得了成功，或者说公共管理不等于民营化。公共管理是一个体系，最为核心的是它有自己的一套对行政系统的新理念，譬如以绩效代替效率和对政府服务性的强调等等。正是因为有了这些理念，才会产生出民营化这样的措施，二者是源与流的关系。新澳两国的改革就没有只停留在抄袭具体措施的层面上，而是深入地挖掘了公共管理的理论渊源，也就是树立了一个正确的理念，形成了一套新的行政价值观。
（二）恰当的把握自身国情
正如前面所讲的，公共管理不等于民营化，如果抛开国情，一味的照抄公共管理的具体措施，大力推行民营化，竞争性政府等，有可能使一个本来就脆弱的政治系统更加不稳定。只有具体的分析本国现实，作出最适于本国的选择才是明智的。澳大利亚并没有实行民营化与分权化改革，并与之相反的加强了集权控制，也取得了很好的效果。所以，在完善与改进传统官僚制并且最大限度的发挥其作用与民营化分权化改革之间，我们必须根据自身的国情作出恰当的选择。
所以，在把握具体国情的基础上，以公共管理的理念为指导，设计出一套适合自己的改革方案，才是正确的理解公共管理的精神。
四、公共管理在中国的本土化
通过对新西兰与澳大利亚两国的分析，我们可以看出公共管理在中国本土化同样应该建立在对具体国情的正确把握上，以公共管理的理念而不是具体措施为指导的基础上。作为中国这样一个幅员辽阔，国情复杂的国家来说，任何过激的变革都是不可取的。但中国政府在经济全球化与信息化的挑战下，旧有的治理模式已显现出太多的不适应，固守原来的治理方式显然是行不通的。而公共管理正是在这种新的背景下产生的，适应经济与社会发展的新要求。所以，用公共管理指导中国政府的改革是势在必行的。不过问题的关键在于能否理解公共管理的核心思想而不是模仿表面措施。所以，公共管理在中国的本土化应该首先弄清楚以下几个问题：
首先，应明确公共管理的思想核心。公共管理与传统官僚体制最根本的区别在于重视产出，重视提供公共产品的质量，注重绩效的测评。同时调整政府与社会的关系，由统治变为服务，打破垄断引入竞争。简言之就是由单纯对效率的追求转回到我们追求效率的目的上来，即更加注重政府行为的效益，注重投入所达到的效果。所以，无论我们采取什么样的途径，达到中国政府行政的高效益才是我们的根本目的。
其次，道路选择问题。中国学习公共管理应该在分权化和私有化与完善原有官僚体制之间作出怎样的选择？其实，这两个看似矛盾的方法都是追求效益的手段，并无根本性矛盾。关键在于如何运用。新西兰和澳大利亚的例子很好的说明了这一点。只要正确分析自己的国情，把握问题的实质，形式其实是次要的。联系中国的实际，西方国家实行民营化改革是在完成了工业化进入后工业时代，传统官僚体制十分完善并逐渐暴露出对现实的不适应的情况下开始的，而中国刚刚处于从农业社会向工业社会转变的转型期，传统的官僚体制尚未完善，政府行为难以做到理性化和规范化，并且中国的问题并不是由理性官僚制带来的，恰恰相反，是由官僚制不够完善，漏洞太多造成的。再一步讲，西方国家具备民营化的社会条件，因为多年良好的行政习惯已经使社会形成了一种自我调节的管理能力，即使政府放松管制也不会发生混乱。但中国尚不具备这种自我调控能力，分权化民营化只会造成社会利益分化而影响社稳定。所以中国迫切需要完善传统官僚制加强中央政府的控制力而不是分权。
再次，对原有体制应怎样定位。虽然中国不能抛弃官僚制，而应该完善它，但维持不等于守旧，应该在公共管理的思想指导下进行改造。当今社会需要的官僚制已不同于传统的官僚制，要把公共管理与官僚制恰当的结合起来，西方国家走过的弯路我们不应该再走，借鉴改革成功的国家，如澳大利亚的经验，完善我们的体制。
所以，在放弃官僚制行不通但又非改不可的前提下，公共管理在中国的本土化重点应放在用公共管理的新价值观念指导中国政府改革原有体制的实践上。公共管理并不排斥传统体制，澳大利亚的实践就是一个很好的例子。其实公共管理的精髓在于它的价值观与行为观，具体的制度设计只是由这些观念派生出来的而已。我们不应该舍本逐末，而应该将这种思想贯穿于完善我国现行体制的实践当中。
总之，公共管理代替原有治理方式，是当今世界各国根据新的形势作出的选择，它在传统官僚制逐渐暴露出与现实的种种不适应的背景下产生，这种不适应伴随着中国经济的发展也会慢慢显露，在充分认识中国国情的基础上，领会公共管理的思想核心并用以指导中国的改革，提早避免问题，未雨绸缪，是当前中国政府应该重视的问题。公共管理在中国的本土化不能只停留在对具体措施的盲目套用上，而应领会其独特的行政理念。只有这样，公共管理在中国才能真正的实现本土化，适应中国的现实。
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