作者：崔玉隆 

摘要：《劳动争议调解仲裁法》设置了三类劳动争议调解组织。对这三类劳动争议调解组织的性质、职能和作用进行分析、法理关系剖析和现实运作情况考察有助于劳动争议调解组织优化和改进，有利于纠纷的解决。

关键词：劳动争议调解；调解组织；法理关系

    依《劳动争议调解仲裁法》第10条规定，发生劳动争议，当事人可以向企业劳动争议调解委员会、依法设立的基层人民调解组织和在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织申请调解。这是在坚持企业调解的基础上，调解渠道增加了依法设立的基层人民调解组织和在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织。但是该规定过于原则，引起诸多争议。后为指导劳动争议调解仲裁实践，人力资源和社会保障部联合司法部、中华全国总工会和中国企业联合会/中国企业家协会共同出台了《关于加强劳动人事争议调解工作的意见》（以下称《意见》）。该《意见》对如何加强三类调解组织建设和发挥其作用提出了指导意见。但是由于法理关系不清及对各类调解组织的职能和作用认识不清导致某些调解组织错位运行。

一、劳动争议调解组织理论上的质议

    《劳动争议调解仲裁法》第10条规定：“企业劳动争议调解委员会由职工代表和企业代表组成。职工代表由工会成员担任或者由全体职工推举产生,企业代表由企业负责人指定。企业劳动争议调解委员会主任由工会成员或者双方推举的人员担任。”但这种企业劳动争议调解委员会的中立性易遭质疑。从理论上来说，按照《中华人民共和国工会法》的规定，工会应当成为职工利益的维护者，在维护职工利益方面其与职工代表有一致性，那么企业工会成员就不能成为劳动争议调解委员会独立的第三方。从实际情况来看，工会负责人大多由用人单位工会委员会指定，但他们的企业职工的身份不会改变，他们和企业存在着隶属关系，在收入、福利、人事变迁等方面都受控于企业，很难相信他们会在调解时无偏袒地中立。 基于此，有论者认为此种劳动调解，更多的不是调解，而是当事人双方自行进行的和解，因此可将企业内的调解制度向协商机制转化，将原来的调解组织转变为劳动争议的协商解决组织。也有论者提出改革措施，将劳动争议调解从企业内部调解转向外部社会调解：一种是建立由政府主导的劳动争议调解机构；一种是设立企业外部的调解委员会,可以由工会代表、企业代表和劳动者代表组成,其中工会代表是基层的行政区域内工会组织代表，以保证工会代表立场相对的公正。企业调解委员会以外的其他调解组织的建立也存在问题。基层人民调解组织和在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织无法或者无意代表劳动者的利益和政府的参与。基层人民调解组织缺乏足够的政治权威，其能否很好地协调劳动争议调解中双方当事人的关系存有疑问。而在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织限于自身劳动法律知识和劳动关系管理经验不足也无法有效进行调解。其次调解组织和人员专业素质不高，缺乏必要的培训，,难以适应劳动争议调解工作的要求。虽然《劳动争议调解仲裁法》规定了劳动争议调解组织的调解员应当由公道正派、联系群众、热心调解工作,并具有一定法律知识、政策水平和文化水平的成年公民担任,但并未对调解员的人员配备、职业资格审查和认定、定期考核和任期、定期轮换培训等做出明确的规范。

二、劳动争议调解组织现实运作的考察

    根据《意见》，企业要建立和完善企业劳动争议调解组织。已成立工会的企业一般应设立调解委员会，尚未成立工会的企业要将工会组建与调解组织建设同步推进。企业要积极探索调解组织制度化建设的有效途径。其次要大力推进乡镇街道调解组织建设。在大力推动乡镇、街道劳动保障服务所（站）和工会、企业代表组织设立的劳动争议调解组织建设的同时要建立健全由行业（产业）工会和行业协会双方代表组成的行业性劳动争议调解组织。再次是充分发挥人民调解委员会调解劳动争议的作用，拓宽劳动争议调解的渠道。人民调解委员会要依法将劳动争议纳入调解范围，有针对性地开展法律咨询和法制宣传工作，预防和减少劳动争议。加强对人民调解员调解劳动争议的业务培训，提高调解劳动争议的能力和水平。各省根据各自不同省情，依《劳动争议调解仲裁法》也出台了相应的指导性文件，如北京市出台的《关于进一步加强劳动争议调解组织建设的工作意见》、江苏省出台的《关于建立劳动争议“五位一体”调解机制的意见》等。各地纷纷探索劳动争议调解组织建设途径，扩大调解渠道。北京市加快推进区域性调解组织建设，在市、区、街乡建立调解组织，在产业园区、工业园区、高校园区等用人单位集中区域，加快建立区域性的调解组织。济南市全市建立乡镇（街道）调解组织132个，82%的成立工会的企业设置调解组织，区域性、行业性调解组织58个，且132个乡镇80%以上的设立了调解室。根据实际情况来看，各地在劳动争议调解组织建设上主要集中在企业劳动争议调解组织建设和区域性及行业性调解组织建设，而人民调解委员会如何在劳动争议调解中发挥作用似乎难有作为。

三、劳动争议调解组织改进的思索

    劳动争议调解组织的设置应该有利于纠纷的解决，为纠纷当事人提供快捷、有效的救济途径。这就要求劳动争议调解组织专业化和保持足够的权威性及公信力。专业化不仅要求调解组织的专业化，而且需要调解人员的专业化。权威性来源于调解组织的法律授权或是其职能所系。公信力则要求劳动争议调解组织保持一定的中立性。反观现有的劳动争议调解组织的设置似乎忽略了上述因素，在没有弄清劳动争议纠纷特殊性的情况下，人为地增加些调解组织。这不仅不利于争议纠纷的解决，反而增加劳动争议调解的成本，增加纠纷当事人寻求救济的负担，有滥用调解之嫌。

    由于企业工会在企业劳动争议调解委员会缺乏独立性，企业劳动争议调解委员会中立性遭质疑。论者提出的改革思路有二：一是将原来的调解组织转变为劳动争议的协商解决组织；二是将劳动争议调解从企业内部调解转向外部社会调解。笔者不赞同将调解组织转变为劳动争议的协商解决组织。协商只有在双方权利或是权力大致对等的情况下才有可能实现。现阶段劳动者自我组织权利还未得以有效保障、集体谈判机制还不成熟的条件下，劳动者很难和企业主有太大的协商余地。笔者赞同由基层的行政区域内工会组织代表、企业代表和劳动者代表组成企业调解委员会，但不认为它是企业外部的调解委员会，仍应将它定性为企业内部的调解委员会。基层的行政区域内工会组织是由政府支持建立的人民团体。它是一个具有半官方性的社会团体，同时它和企业中具体职工的利益无任何瓜葛，也和企业无隶属关系，不受企业的控制。由它替代原有的企业工会更能体现劳动争议调解组织由政府、企业和劳动者组成的三方原则，更能够体现企业劳动争议调解委员会的中立性，一定程度上更为企业和劳动者所信赖。

    依据《意见》，在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织的模式主要有两种,一种是由乡镇、街道劳动保障服务所（站）和工会、企业代表组织设立的劳动争议调解组织，一种是由行业（产业）工会和行业协会双方代表组成的行业性劳动争议调解组织。实践中，各地建立的多是第一种模式。其组成人员没有统一的规定，名称也各不相同，有劳动争议调解中心、劳动争议调解站、劳动争议调解工作室等名称。这两种调解组织其地位相对超脱,职能相对明确,专业化程度高，其设立和组成大致体现劳动关系“三方性原则”,即由劳动保障部门或其他部门代表(代表政府)、职工组织代表(代表职工)、企业组织代表(代表用人单位)构成。这应是今后着力发展的劳动争议调解组织。依法设立的基层人民调解组织是否要介入劳动争议调解则需要仔细考察。依现有的法律规定，依法设立的基层人民调解组织主要是指村民委员会和居民委员会下设的人民调解委员会。它是调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。随着构建和谐社会的理念提出，调解作为多元纠纷解决机制手段之一得到前所未有的重视，兴起一股调解热潮。人民调解历经二十多年得到长足的发展，日益正规化和制度化。人民调解范围不断拓宽，法律地位明显提高，基础设施经费保障得到加强，人民调解员队伍整体素质得到提高。如再以调解组织和人员专业素质不高，缺乏必要的培训，,难以适应劳动争议调解工作的要求来否认基层人民调解组织的能力则与现实不相符。

    但笔者仍认为基层人民调解组织不宜介入劳动争议调解。劳动争议有其特殊性。劳动争议是劳动者和用人单位因劳动关系而产生的纠纷。这种纠纷主体之间存在隶属和管理与被管理的关系。它不象其他民事纠纷主体之间存在相互独立的关系。这种纠纷是存在内部关系当事人之间的纠纷。如独立的调解者要介入该关系，应被双方认可或是对该内部关系存在一定影响力且双方都接受。能介入劳动争议纠纷的调解者就现实来看，有劳动管理部门和有业务指导关系的工会。其他组织则缺乏这种能力，包括人民调解委员会这样的群众性组织。其次人民调解委员会如介入劳动争议调解则和在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织在受案范围、调解职能和作用上发生重叠。人民调解委员会正探索人民调解与司法调解、行政调解衔接配合，调解民事纠纷、医患纠纷、交通肇事民事赔偿和信访处理。人民调解委员会之所以能和上述部门很好的衔接，是因为他们之间存在互补性。《劳动争议调解仲裁法》已就劳动争议调解设置了独立的基层调解组织，再将劳动争议调解纳入人民调解委员会任务范围，这必将产生调解重复。这不仅是资源的浪费而且造成纠纷当事人的困惑，我该向哪个调解组织申请调解呢？综上所述，笔者认为在《劳动争议调解仲裁法》设置的三类劳动争议调解组织中：基层人民调解组织不应参与劳动争议调解；改进后具有中立性的企业劳动争议调解委员会应作为劳动争议当事人诉求救济的最直接、最便宜的第一选择对象；区域性调解组织和行业性调解组织则分流部分劳动仲裁委员会的案件，在纠纷当事人和劳动仲裁委员会之间起承接的作用，他们是将来着力建设的专业调解组织。

参考文献：

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