人民监督员制度是由检察系统从2003年开始启动，经过各地的实践，显示了该制度的积极作用，是一项有中国特色的司法改革措施。由于没有先例可以遵循，人民监督员制度必须在试行过程中一边摸索一边建设，这也就难免存在各种各样的问题。
一、人民监督员制度设计上的法律缺失
人民监督员制度自2003年试行以来至今，有关该制度的规定主要有：《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》（以下简称《规定》）《、关于人民监督员制度试点工作若干具体问题的意见(一)》《、关于人民监督员制度试点工作若干具体问题的意见(二)》《、关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则(试行)》《、关于省级以下人民检察院对直接受理侦查案件作撤销案件、不起诉决定报上一级人民检察院批准的规定(试行)》、《人民检察院直接受理侦查案件立案、逮捕实行备案审查的规定(试行)》。这一系列文件，对人民监督员的监督工作进行了较为全面的规范。也由此可见，有关人民监督员制度的规定均是出自人民检察院内部，没有国家权力机关的法律支持。很多学者认为，人民监督员制度的设计有法律依据，《宪法》《、人民检察院组织法》、《检察官法》等法律均规定人民检察院在工作中必须接受群众监督。
笔者也承认这点，这里讨论的该这制度设计的法律缺失是指没有法律（狭义）直接对人民监督员制度作出规定。仅凭一个由最高人民检察院自行规定的内部规定而运行的人民监督员制度，其仅为司法机关的一项工作制度的身份，与该制度具有的民主性质、制约功能、现实操作不相称，与法治原则的要求是有相当距离的。“一项制度在初创阶段超越已有法律体系进行尝试往往会为急速变革的社会所允许，这不难理解。然而无期限地‘没有法律依据’，对于制度实践而言则是不可想象的事情，因为它必然会破坏社会对规则的信心和对法律的期待。”人民监督员制度试点至今已历时四年多，如果不积极推进人民监督员制度的法律化进程，就会影响人民监督员制度实施的效果和健康发展。另外，人民监督员制度在实施过程中还存在与现行相关法律不和谐之处，因此人民监督员制度的法律缺失导致人民监督员制度直接违法。如果说设计上法律缺失的问题可以得到大家的认可，那接下来的问题便是如何进行人民监督员制度的法律化。对此，很多学者撰文讨论，综合其观点不外乎两种方式。一是在现行相关法律中吸纳人民监督员制度。二是另行单独制定法律规定人民监督员制度。但众所周知的一个难题出现了，即一部法律的出台或是修改都要经历漫长的论证过程。2006年出台的《监督法》便是一个很好的例证。历时二十年方成，而且还被称之“小监督法”。当年很多学者希望将人民监督员制度纳入该法的愿望也落空。因此，现行的人民监督员制度面临着两难境地：继续由检察院的内部规范性文件主导，容易方便，但被指责缺乏法律支持，人民监督员对检察院的监督名不正言不顺；尽快对人民监督员制度立法，想法很好，但立法的过程艰难。笔者认为还是有缓解目前该制度尴尬处境之法。
第一，搭借“和谐社会”的政治环境，加快对人民监督员制度的立法进程。根据中国的国情，立法工作与政治热点问题和领导人的关注程度紧密联系。人民监督员制度的出现就是缓解社会对司法机关的不满和澄清社会对“谁来监督监督者”的质疑，是建设和谐社会的有力措施之一。因此也得到党中央领导人的重视。在这种环境下，在专家学者们更深入地对该制度进行调研论证的基础上，为人民监督员制度的专门立法无疑是有希望的。
第二，搭借《刑事诉讼法》等法律正在修订的有利时机，将有关人民监督员制度的规定纳入其中。现行《刑事诉讼法》的修改工作差不多进入尾声，如果此时能将人民监督员制度纳入《刑事诉讼法》的修改稿中，将大大缩减人民监督员制度法律化的时间。
第三，即使近几年不能实现人民监督员制度的法律化，也要把握目前检察院对该制度坚定支持的有利态势，加快对现行人民监督员制度的研究，完善不足之处。
二、人民监督员选任机制与监督目标违背
实行人民监督员制度的目标在于通过在现行检察制度中增设一种新监督机制，把办理职务犯罪案件的关键环节有效地置于人民群众监督之下，保护公民的基本权利。实现人民监督员制度的监督目标一个关键环节是选任人民监督员。但从中国目前最高检的内部文件和司法实践来看，人民监督员的选任与监督目标相违背。具体分析如下：
第一，从人民监督员的选任方式看，作为被监督者的检察院掌控选择其监督者的大权，显然不能实现该制度的监督目标。根据最高人民检察院的规定，人民检察院根据拟选任人民监督员的名额，在机关、团体、企业事业单位和基层组织中协商确定人民监督员的产生单位。人民监督员的产生单位在本单位范围内经过民主推荐、征得本人同意、考察后确认人民监督员人选，由人民检察院检察长颁发人民监督员证书。这种选任方式的设计必然使人民监督制度是天生的缺陷儿。在人民监督员的选任过程中，检察机关始终握有主动权，无法回避自己请人监督自己的嫌疑。另外，让被监督者拥有选择监督者的权力难免会影响到监督者的监督力度，使人民监督员在履行职责过程中，很难超然的位置，影响监督目标的实现。
第二，从人民监督员的选任条件看，最高人民检察院的相关规定模糊，没有排除一些相关人员。实践上，检察院倾向挑选人大代表，政协委员、机关干部等作人民监督员。这样不仅不能体现人民监督员的社会监督性质，也很难实现监督的目标。依据《规定》第5条的规定，人民监督员应当具备下列条件：拥护中华人民共和国宪法；有选举权和被选举权；年满二十三岁；公道正派，有一定的文化水平和政策、法律知识；身体健康。对任职条件规定过于原则和笼统，条件弹性大，实践中难以把握。
第三，从人民监督员的选任程序看，程序不明确，难以走出“谁来监督监督者”的怪圈，无法完成监督的目标。虽然《规定》简单规定了人民监督员的产生办法《，细则》对人民监督员的产生程序，增加了公布条件，听取人大、政协意见，公布名单等内容，但并没有明确选任程序和方法：如何具体选任?由谁管理?对不能履行职责或做出与人民监督员称号不相称的事的监督员如何罢免?选任程序不明确必然使选任具有随意性，这种随意选出的人民监督员去监督检察机关，但谁又来监督他们呢！没有限制的监督者行使监督权的效果令人质疑。
综之，目前人民监督员的选任机制很难保证监督目标的实现，因此该选任机制应当进行完善，笔者建议可以从以下几方面考虑：
第一，由检察机关以外的机构来选任或产生人民监督员。比如把人民监督员的选任权交由地方各级人大常委会来行使。随之人民监督员的管理权、经费负担等等均转移到人民检察院之外。这既能使人民监督员的监督落到实处又能摆脱公众对检察机关“自己请人监督自己”的质疑。
第二，在人民监督员的选任条件问题上，大多数观点认为应当从以下两个方面考虑一是要能够充分的代表人民的意愿，即要有广泛的代表性；二是要能够胜任对检察机关直接受理立案侦查案件的监督职责。人民监督员代表人民对国家机关的执法活动进行监督，表达人民对执法的要求，不带任何“官方”色彩，这就要求人民监督员还应当“平民化”。作为人民监督员要能够胜任对检察机关直接受理立案侦查案件的监督，必须具备一定的专业知识，否则，就等于是外行监督内行。但是否必须具有丰富的专业知识呢？如果是，那么会削弱“平民化”，如果不是，可能会导致监督不能。笔者更倾向于人民监督员的广泛代表性，至于应当具备相关专业知识，可以通过上岗前的培训来弥补。
第三，规范选任程序，包括人民监督员的退出机制。程序的公正即使不能完全保证实体的公正，至少使能使公众信服，增强制度的权威性。因此要使人们对人民监督员制度有信心，必须规范选任程序。如何规范选任程序，是个复杂的问题，需要进一步讨论。笔者认为可以从人民监督员自身的特点出发并参考国内的人民陪审员制度的选任程序和国外的相关制度来制定。
三、监督的有效性与司法独立的矛盾
一项“有效的法律监督必须是法律上的、法律规定的，监督主体的监督行动应能启动法律程序以对监督对象施加影响”。《规定》第25条规定：“检察长或检察委员会应当分别根据职责权限，对人民监督员的表决意见和有关业务部门的意见进行审查，必要时可以听取人民监督员和有关检察业务部门的意见。审查后同意人民监督员意见的，有关检察业务部门应当执行；检察长不同意人民监督员表决意见的，应当提请检察委员会讨论；检察委员会不同意人民监督员表决意见的，应当依法作出决定。”第26条规定：“检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致时，应当由人民监督员办公室向人民监督员作出说明。参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求提请上一级人民检察院复核。复核工作由人民监督员办公室转交案件承办部门办理。上一级人民检察院应当及时复核并反馈结果。上一级人民检察院的决定，下级人民检察院应当执行。”
上述规定表明，人民监督员监督意见仅仅具有程序性的效力。如果检察长不同意人民监督员表决意见的，就必然启动检察委员会讨论决定程序；参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，还可以启动上一级人民检察院复核程序。人民监督员监督意见的这种程序性效力显然不足以制约检察机关滥用司法权。有学者提出要强化人民监督员监督的有效性，使监督意见具有刚性法律效果。但笔者认为在目前的制度框架内，使人民监督员的意见产生对检察权的实体影响，则又可能会陷入对司法个案监督的非议，影响司法权的独立性。正如学者指出的：“监督虽然不同于干预，但却可能构成干预。所谓既监督又不干预司法，在实践中不但模糊不清，且难以操作。”而如果维持目前人民监督员意见的建议性质，则不免使公众认为人民监督员制度就是检察院一“摆设”，令人难以信服。因此，人民监督员制度又陷入一个两难境地。在这两难处境中，笔者认为人民监督员制度的现状处境即监督的意见只具有建议性必须得到刻不容缓的改变。人民监督员制度的出现就是为了监督，而如果监督没有什么实质效力，那么整个制度就是虚设。在人民监督制度的有效性得到保障之后，就要解决平衡人民监督员监督权与司法独立权的问题。有权力就必须有制约和监督，而监督就可能涉及干预问题，这并不是人民监督员制度单独遇到的问题。人大对司法权监督，人民陪审员制度等均存在此问题。笔者建议将这些类似的可能影响司法独立性的监督权放在一起研究，找出解决之道。
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