作者：张运萍 

摘要：行政违法检察监督法律关系既是指导行政违法检察监督制度构建的理论基础，又是行政违法检察监督立法实现其功能的出发点。行政违法检察监督法律关系是由法律规范调整的，以行政行为为共同指向对象的主体之间权力与义务形式表现出来的一种特殊社会关系。

关键词：行政违法；检察监督；法律关系

    行政违法检察监督作为行政检察监督制度的重要组成部分，是指检察机关为维护公共利益、确保法律的统一正确实施，依照法定职权和程序，对行政行为是否合法所进行的专门法律监督。行政违法检察监督法律关系既是指导行政违法检察监督制度构建的理论基础，又是行政违法检察监督立法实现其功能的出发点。行政违法的检察监督法律关系本是行政违法检察监督的核心，却是理论研究的空白地带。由于行政违法的检察监督法律关系理论研究缺乏和立法上的严重滞后，导致检察机关只能在行政诉讼领域间接监督行政机关，在行政执法领域却因没有法律依据而难以作为。

一、行政违法的检察监督法律关系之界定

    法律是社会关系的调整器。“只有通过法律监督关系的实现，才能调整监督一方与被监督一方之间的权利与义务关系。”因此，检察监督法律关系的确立依据是国家宪法和有关法律规范，形成的内容是权利与义务。由于检察机关实施法律监督的方式不同，监督法律关系的表现也有所不同。一方面，在以诉讼方式出现的监督活动中，监督关系在形式上表现为诉讼法律关系。在这里，诉讼程序成为法律监督的载体，检察机关随着诉讼程序的推移，而在诉讼的各个阶段展开相应的法律监督活动。

    另一方面，在非诉讼方式出现的监督活动中，监督法律关系是由相应的法律规范所确认和调整的监督者与被监督者之间的权利、义务关系。“诉讼法律监督法律关系和非诉讼法律监督关系构成了法律监督关系的全部；诉讼形式的监督和非诉讼形式的监督构成了检察机关的法律监督职能的全部。”一般来说，检察机关在诉讼中形成的法律关系比较容易把握，而在非诉讼中检察监督法律关系则难以确定。

    无疑，行政诉讼法中关于检察机关有权行使法律监督权的规定是行政违法检察监督的依据。另外，检察机关组织法、监狱法、劳动教养有关规定等法律文件对检察机关行使法律监督职权有明确规定。所以，检察监督在行政诉讼之外的行政执法领域同样存在，既然检察机关存在对行政违法行为的监督并且受相应的法律规范调整，就必然存在检察监督法律关系。根据法律关系理论和行政违法检察监督本身的特点，行政违法的检察监督法律关系可以表述为：由法律规范调整的，以行政行为为共同指向对象的主体之间权力与义务形式表现出来的一种特殊社会关系。其特征如下：

    1.检察监督法律关系是源于检察机关法律监督权行使中产生的特定关系。“任何法律关系都本源于实际存在的社会关系，一定的实际社会关系是一定法律关系原初的属性。不同法律关系的本源或原初属性都是不同的，因而它决定着法律关系的性质和类别。”行政违法的检察监督法律关系作为一类特殊的法律关系，则是本源于检察机关的法律监督权行使中产生或引发的各种社会关系，目的是为了维护公共利益并保障国家法律统一正确实施。

    2.检察监督法律关系是以检察机关为主导的法律关系。具体表现在：一是检察机关是行政违法检察监督活动的执行者。二是行政违法的检察监督法律关系的发生、变更和消灭都取决于检察机关的监督活动。作为被监督者的行政机关违法行为发生并不必然产生检察监督法律关系，只有当行政机关发生违法行为且检察机关进行监督时才会发生行政违法的检察监督法律关系。三是监督者与被监督者之间是一种单向的、主动与被动的监督与被监督关系。行政违法的检察监督法律关系的形成不以双方当事人意愿为条件，检察机关对行政违法行为的法律监督没有解决纠纷、确认权利或指定义务的责任，而是对已经存在的行政行为的评价和对违法行为的处分，“它没有推动立法、执法活动向前发展，而是对已发生的立法、执法活动进行鉴定和矫正”。行政机关在行政违法的检察监督法律关系中虽然也有说明理由和抗辩等权利，但在总体上处于接受纠举、调查的被支配地位。

    3.检察监督法律关系内容的法定性和不可处分性。行政违法的检察监督法律关系主体双方都是国家权力的享有者和行使者，都是公共利益的代表者，检察监督与被监督的关系中由《宪法》和《人民检察院组织法》、《行政诉讼法》等法律规定它们的权力义务，即内容法定，彼此不能相互约定权力、义务，也不能自由选择权力义务。内容的法定性决定了内容的不可处分性，即行政违法的检察监督法律关系主体不能自由放弃、转让其权力义务。作为一种公共权力，检察权既是一种职权，也是一种职责，具有不可选择和放弃的特性，否则就是失职或滥用监督权。4.检察监督法律关系的实现旨在纠正行政违法行为本身，而且只限于纠正违法行为本身，而不纠正违法者的责任。

二、行政违法的检察监督法律关系要素研究

（一）主体

    法律关系是主体之间的关系，行政违法的检察监督法律关系作为法律关系的一种，也必须有双方参加。行政违法的检察监督法律关系的主体是在检察监督中享有监督权力、承担监督义务的组织，即作为法律监督机关的检察院和接受监督的行政机关。

    行政机关是行政行为的实施者，为了维护、促进、分配公共利益而代表国家执行法律规范。检察机关一旦对行政违法行为实行检察监督时，行政机关就成为被监督者或被监督主体。这里需要指出的是：行政机关只有在行政执法过程中有损害公共利益的违法行政行为，检察机关依法予以检察监督时，行政机关才成为检察监督法律关系的主体，而且是被监督主体。

（二）内容

    行政违法检察监督法律关系的内容是指法律所确认的、检察监督法律关系主体之间的权利与义务，也即检察机关检察监督权力和行政机关接受检察监督的义务。

1.检察监督的权力

    检察监督权力的内容与结构和检察监督权力设置问题密切相关，是检察监督权力宏观设置的具体化和明确化。根据我国现行法律的有关规定，笔者认为，检察机关的行政违法检察监督权由知情权、确认权、保障措施权构成。

    首先是知情权。即检察机关知悉、了解和掌握被监督主体的执法过程以及相关信息，即知晓执法过程信息的权力。知情权是行政违法检察监督权中最基础的权力，检察机关要对行政违法行为开展监督的前提是通过知情权获取行政违法的详细信息，没有知情权是不可能进行检察监督实践的。

    其次是确认权。确认权是一种法律评价权，它是指检察机关在了解、掌握执法信息后，对行政机关是否遵守行政程序法和行政实体法所作出的一种法律评价。这种监督性评价既要有法律上的依据，也应有法律上的效力。检察监督确认的结果是：如果行政行为合法，则予以支持；如果行政行为违法，则依照法定程序采取相应措施。

    最后是保障措施权。即检察机关为维护公共利益、保障国家法律统一正确实施并实现行政违法检察监督的法定职能而拥有的采取必要措施或手段的权力，如同侦查机关在行使侦查权的同时，还拥有保障侦查权实现的拘留、逮捕、监视居住等强制措施权一样。根据检察机关对行政行为的不同评价，保障措施权有维护权、纠正权、督促权、提起公诉权等表现形式。一个完整的行政违法检察监督过程必然要遵循知情、确认、保障措施的逻辑顺序。知情是这一过程的起点和前提，确认是这一过程的桥梁和中介，而保障措施则是实现知情权、确认权的必要条件，三者的有机组合（而不是简单相加）构成了完整意义上的行政违法检察监督权。

2.行政机关接受检察监督的义务

    行政机关作为被监督主体与检察机关的法律监督权力相适应，所以，行政机关接受检察监督的义务应当法定化。遗憾的是，无论是在理论认识还是在立法实践，我国目前的状况都不尽 如人意。笔者认为，行政机关接受检察监督的义务有：

    （1）执法公开义务（与知情权相对应）。由于知情是检察监督的前提，因此行政机关的执法信息应当公开。

    （2）接受确认义务（与确认权相对应）。确认权是一种连接知情权与保障措施权的过渡权，没有独立性；接受确认义务也是一种过渡义务，也没有独立性。

    （3）接受纠正义务（与纠正权相对应）。纠正权并非绝对权，行政机关并非一定要执行法检察机关的纠正；接受纠正的义务只是相对义务，行政机关有对纠正提出异议的权力，对纠正无异议时则应当执行纠正。

    （4）接受督促义务（与督促权相对应）。督促权也是相对权；接受督促义务也是相对义务，被监督主体有对督促提出异议的权力，否则就应当执行督促。除上述义务外，行政机关还有移交案卷义务，接到检察机关的调卷通知后，及时移送相关行政案卷材料；通知义务，即针对检察机关发出的纠正违法、督促履行等建议，行政机关将纠正、履行情况通报检察机关的义务。

（三）客体

    行政违法的检察监督法律关系的客体，是主体权利与义务所共同指向的对象。法律监督是控制、制约国家机关及其工作人员违法行为的国家活动。这是法律监督的自身属性。在任何法律监督的关系中，所要解决的基本问题均是确认国家机关及其人员活动的合法性并对违法行为加以纠正的问题。因此行政违法的检察监督法律关系的客体是检察机关检察监督权和行政机关接受检察监督义务所共同指向的对象，即行政行为。我国宪法以及作为宪法性法律的《人民检察院组织法》明确规定，人民检察院是国家的法律监督机关，这种宪法优势定位为检察权介入行政权提供了政治上的正当性。当前公共利益遭受严重损害的现状亟待创设和构建对行政违法进行检察监督的新型方式，为检察机关监督行政违法提供了现实合理性。据此，对行政违法的检察监督获得了制度上的正当性。在目前中国转型时期，检察机关的法律监督地位不但不能动摇，还应全方位地落实和强化其监督职能。从当前立法和检察监督的实践情况来看，行政违法行为基本游离于检察监督的立法和执法范围外。行政权受到众多监督主体的监督，唯独不受宪法规定的专门法律监督机关即检察机关的监督。行政机关行使行政权的行政行为不受检察机关监督，以及各监督主体法律关系模糊不清，以法律监督主体为主导、以其他监督主体为补充的监督合力不能形成，这是行政执法不严的重要原因。因此，要避免行政违法检察监督的盲区，必须完善检察监督立法。

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