作者：夏春华
[摘要]信访作为社会转型期的今天公民寻求权利救济和民怨表达的一种重要机制。本文主要对当前的涉法涉诉信访进行宪政层面的反思,探讨信访的宪政功能及其定位、其与我国目前的宪政体制诸如政党、人大、司法体制等各方面的的冲突与协调,在此之余,就我国信访制度的完善提出自己的一点建议。
[关键词]宪政理念;宪政体制;宪政功能定位
一、引言
随着我国经济的发展和社会转型的加快,诸多矛盾开始激化和显现,加上公民权利意识的增强,我国出现了一个前所未有的信访洪峰时期.为此,国务院迅速启动《信访条例》的修订工作,于2005年1月17号通过了新的《信访条例》。但是新的《信访条例》的出台并未能彻底地解决我国信访制度存在的问题。我国的信访出现了一些新的特点:一是信访总量上升。二是信访日益向中央集中。三是信访的类型、所涉及的内容、发起时间和空间具有很大的随意性。四是由于信访机构相互推诿扯皮或者其他的原因,上访人对所反映问题处理结果往往不满意。五是案件处理的无序性和不确定性。因为我国没有建立起一整套严格有效的有关信访的受理、转办、督办、调查、处理、答复、监督、约束的制度,造成有些信访案件虽经多次查处仍然无法结案。
二、涉诉涉法信访的中央和地方关系之维
由于各级信访机构缺乏法定的分工,针对民众的信访,各信访机构总是层层上报,再加上在普通民众心里没有中央办不了的事情,下面不解决,就一直往上访。于是近年来我国信访表现出来的最大特征就是越来越向中央集结,北京成了民愿的集中发泄地。我国信访的这一现状,反映了我们国家的“大中央、小地方”的国情。好多事宜都是中央有决定权,在普通民众的心里朴实地认为谁任命官员,当然就有权力给官员压力,从而实现自己的请愿目标。于是一直往上访,直至中央。这里集中反映的一个问题就是目前我国的信访机构庞杂,没有相应的分工和与之相应的责任机制。各信访机构在对具体事项的处理过程中,不依法行使职权,相互推诿扯皮,或久拖不决,或者滥用职权、滥作为。正如有学者所说“在群众的上访中,80%以上要求都是合理合法的,80%的要求根据现行法律政策都是应当而且可以解决80%的要求根据现行法律政策都是应当而且可以解决的,80%以上的上访都是有关部门及其干部的违法违纪或者作风粗暴等不良行为造成的。”既然存在这方面的问题,就应该根据中国经济、政治、文化、社会发展等各方面的需要和现代化变革的要求,完善信访制度的相关立法,建立合理的中央、地方信访分权机制,明确划分中央与地方在处理信访事项方面的职责权限,及各信访机构的工作程序,以实现中央与地方信访机构权限划分及其运行机制的法定化、制度化和程序化。这样信访在相应的层级就能够得到圆满解决,避免向中央集中,而减少大量的人力、物力和财力的浪费。
三、涉诉涉法信访的权力制约之维
(一)共产党的执政垄断和党政不分
中国共产党是中华人民共和国的执政党,在其党章中明确规定了“党的领导主要是政治、思想和组织的领导。”小平同志在其《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中也指出:“今后凡属政府职权范围内的工作,都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件,不再由党中央和地方各级党委发布指示、做出决定。”但在现实生活中,党委负责人以言代法、党组织干预司法工作等情况十分普遍。有些依法该由全国和地方各级人大、常委会、政府任免的干部,往往不经法定手续就由党组织决定和宣布了。涉及到信访领域就是上访人遇到纠纷和有关事项,往往越过法定的国家机关或者解决途径,而直接找党委、书记解决。而且党委和政府的信访机构是两块牌子、一班人马,职能、权限、责任根本都不进行区分。
(二)司法不独立
我国的涉诉涉法信访之所以出现这种现象,一个很重要的原因就是司法不独立。具体表现在以下几个方面:首先,法院受到党的干涉,在目前的司法体制下,党委对法院院长的任免、升降通常有实质决定权,并可以对法院具体的审判和执行活动下达指令和批示,个别领导甚至凭自己的主观判断、个人情感给案件发指令、打批条。其次,在与人大的关系上,人大有权任命和罢免同级法院院长、庭长和审判员,监督同级法院审判工作,审议法院工作报告,而且有权对法院的个案审理进行事前、事中和事后的监督和审查。有时一个案件法院刚受理,人大就提出处理意见,或者要求法院进行具体报告。再次,法院的人事权和财政权均由同级政府控制,政府的人事部门依据《公务员法》有权对法院人员进行全方位管理,同时,政府的财政部门也控制着法院的钱袋子,这样的话,法院也难以抗拒和抵制政府对审判工作的干预。上述种种因素,会不同程度地影响法院和法官独立办案的能力,很难避免产生人情案、关系案、地方保护案等裁判不公的案件。法院,普通百姓权利救济的最后屏障都难以凑效,那么他们只能通过诉讼外的渠道,诸如信访之类来做最后的挣扎。所以,要想改善我国信访现状,必须创导和建立独立的司法体制,在党政分开、依法办案的基础上,启动人大的非个案监督程序,同时,改革我国现有司法部门的财政机制,建立由最高法院掌管的全国司法财政制度,防止同级政府对法院的干涉,从而从根源上减少和完善我国的涉诉涉法信访制度。
(三)人大代表地位的缺失
根据间接民主和政治参与的相关理论,人民选举出自己的代表,由代表选举执行国家权力的机关政府,然后政府再对人民进行相关的管理和服务工作。我们用一个粗略的简图可以这样表述:人民———代表———政府———人民,通过这个关系式,我们很容易看出一个问题,即如果以政府为中心,在式子的右边缺乏了代表的功能体现。也就是说当代表把政府选举出来之后,其职能就完成了,如果政府侵犯了人民的合法权益,代表却并不再能发挥其代表民意的功能,因为法律并没有为其功能体现设置相关的依据,这不符合一般的机构设置逻辑。涉及到我国的信访制度则是公民的信访过程丝毫没有见到人民代表的影子,这应该是一种制度上的缺陷。如果从发挥代表作用的可行性角度分析,我们不难看出我们赋予个选区的人大代表一项新的职能,他们有法定的言论免责权和调查权,并根据调查向成为信访对象的一府两院提出质询,甚至向严重的渎职、失职、甚至涉嫌违反犯罪的领导干部提出罢免动议。这样不仅使信访工作获得了一个权力主体,同时也使信访工作具备了应有的问责性,即向人民负责的特质。同时,将目前散存在各职能部门的信访资源合并到人代会将为人代会的制度建设提供大量的物质资源、人力资源和政治资源,将为人民代表的逐步专职化和人代会的实质化创造条件。如果我们充分发挥代表的实质作用,将有效改善当前的信访形势。
四、信访的功能省察
如果从权利配置的角度看我国的信访制度,将发现我国宪法和有关法律关于公民权利的规定,还存在很多的问题。如果宪法和法律规定了公民的罢工、迁徙自由、出卖土地、游行示威等自由,则公民与单位的怨愤可以通过一些法定的方式来减轻甚至是消除,农村的邻里之间的冲突和矛盾如果通过法律途径解决不了,公民大可以把土地给卖了,迁到别的地方居住,避免层层上访,劳民伤财。
根据大多数学者的研究观点,信访应分为三种类型:诉讼类信访、求决类信访和参与类信访。诉讼类信访即我们通常说的不服已经生效的判决而向法院进行申诉而提起的信访,或者是在案件刚进入司法程序,当事人就开始信访,希望通过法律外的原因,来获得胜诉的判决。求决类信访是指不服行政机关对有关行政争议做出的裁决而向上级机关或部门提起的信访,通常涉及到农村土地征收、征用,城市房屋拆迁、劳动者失业保障等领域。第三类就是参与类信访,它体现了公民参政、议政的积极性。我国宪法第2条也有公民参与管理国家、社会事务、经济文化事务的相关规定,它是一个国家公民政治觉悟高低的体现。例如英国市长在每个星期固定的时间里接见来访者,倾听他们对政府及城市发展建设的意见、建议和批评。这是一种参与型的信访。
鉴于上文有关信访制度的分类,可以看出信访主要有两大功能:权利救济和政治参与。其权利救济功能体现在公民通过向法院申诉或者是向上级行政机关信访要求解决涉及公民、法人、其他组织的一些民事、行政权利方面的相关问题,此时信访人只是想通过各种可能的途径,以完成对其受损权利或者利益的救济。当然信访还有政治参与的功能,即上文提到的公民通过信访参与对国家、社会事务的管理。现在笔者从宪政的层面思考信访制度的功能,只是想在淡化其权利救济功能的同时,加强信访的政治参与功能。因为当人民的权益受到政府或者他人的侵犯的时候,有行政裁决、行政复议等前置程序进行保障,不得已时还有司法救济,这最后的一道防线,来实现对公民、法人或者其他组织权利或者利益的救济。没有必要等到判决或者裁定生效后,再到有关机关或者部门去信访,劳民伤财,有时甚至妨碍社会秩序,却并不一定能如人所愿。
五、结语
信访制度是具有中国特色的纠纷解决和民怨表达机制。在我国当前传统思想根深蒂固、法治建设刚起步的时代背景下,这种制度应当得到尊重。但是目前我国信访制度的规范依据层次较低,仅有一部《信访条例》,这是不够的,我们必须将其纳入法律化的轨道,尽快制订《信访法》,明确信访机构的法律地位、权限、信访的程序、法律责任等等。同时要完善人大信访制度,取消现有的存在于各国家机关之下的信访机构,整合信访资源,在各级人大常委会下设立“信访委员会”作为专门的信访机构统一受理信访案件,处理信访事务。鉴于我国目前人大代表代理制度虚化的现状,我们应当考虑代理制度的重置,充分发挥人大代表在信访中的积极作用。同时我们必须要优化信访外部环境,通过体制创新和制度改革,优化权利配置,党政分开、端正执政党的领导方向,在处理具体的信访事项时就要把党委从包揽的各种政府事务中解脱出来,这样党就可以集中更多的精力了解情况,掌握政策,研究实践中的新情况、新问题,从而加强党对信访工作的政治、思想和组织领导。而各级政府也要各司其职,自上而下,建立起强有力的信访工作系统,提高其工作效率,把政府职权范围内的工作做好。大力推进司法独立,树立司法权威,使大部分的纠纷能够借助司法手段得到解决,使司法真正成为实现社会公平和正义的最后一道屏障,使信访在我国纠纷解决的机制中只具有补充救济的作用,而不享有主导地位。只有这样,信访才能走上一条良性发展的轨道,我国建设“法治国家”的目标才会最终实现。
【参考文献】
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