Abstract：CEPA promotes the economic development between Mainland of China, China Hong Kong and China Macao, so it’s good for China’s economy. But the legal quality is a controversial issue, the scholars hold different opinions. There are three kinds of viewpoints: CEPA is international treaty, CEPA is an arrangement in the law of the land, or CEPA is something between. In fact, the theories above are not reasonable and they are also not persuasive. With the development of the practice of international treaties, some new types of treaties emerge, which can not be classified into international treaty or the law of the land. CEPA is such a treaty, and bases on the principle of one country, two systems, and the backgrounds of one China, four seats in the WTO. So the legal quality of CEPA is special, which is a regional economic treaty for free trade.
Keywords：WTO; EPA; Free Trade Area; Separate Customs Territory
1 绪论
1.1文献综述
CEPA产生后，国际法学者们对于CEPA的性质展开了讨论，形成了很多观点。笔者为了更好地完成本文，对相关资料进行了查阅和分析。经过梳理，笔者发现学术界关于CEPA的法律性质主要有三种观点，现做综述如下：
（一）认为CEPA是国际条约这种观点认为，CEPA是国际经济协议，具有自由贸易性质。其基本理由是，CEPA是依据国际经济法而制定的，受国际经济法制约，而且CEPA具有明显的自由贸易特征。如朱兆敏：《论“入世”后中国各单独关税区间建立紧密经贸合作关系的法律基础和框架》，载于《国际经济法论丛》第七卷，法律出版社，2003 年版；陈晓燕：《论内地与香港 CEPA 性质的界定—类自由贸易协议的国内区级经贸法律安排》，载《兰州学刊》，2005 年第 5 期等论文就表达了这种观点。（二）认为CEPA是国内法
这种观点认为，CEPA虽然在一定程度上受国际条约规范和调整，但是在本质上CEPA是中国的国内经济安排，具有国内法性质。其理由是，中国是以主权国家入世的，而香港、澳门、中国台北只是以独立关税区的身份入世的。持这种观点的有曾华群，《两岸四地建立更紧密经贸关系的法律思考》，载《国际经济法论丛》第七卷，法律出版社，2003 年 8 月版等。
（三）认为CEPA是具有国际法效力的，独立关税区之间的特殊的区际自由贸易协议
这种观点否定了上述两种观点，认为CEPA既不是国内法，也不是国际法，而是一种特殊的区际自由贸易协议。其理由是，CEPA的宗旨是实现自由贸易，CEPA 是同一主权国家内统辖不同的单独关税领土的政府间的区际协议，但具有国际法效力。持这种观点的如韦经建，王小林著：《论CEPA的性质、效力及其争议解决模式》，载《当代法学》第18卷（3）；周兰香：《浅议 CEPA 的法律性质》，载《经济与法》，2004年5月；韩龙、肖小晶：《论 CEPA 的法律性质》，载《河南省政法管理干部学院学报》，2005 年第4期（总第 91 期）；向凌，《CEPA 性质之我见》，载《长沙大学学报》，2006 年1月第1期等。
1.2研究框架
本文的研究主要分以下几个部分：
第一部分：绪论。
在绪论中，本文对和CEPA有关的文献作了综述，使本文建立在学术界研究成果的基础之上，还对本文涉及的一些专门术语进行了解释。这是本文研究的起点。
第二部分：CEPA产生的背景。
该部分主要介绍了CEPA产生的背景，主要属于介绍性的内容。这些背景包括：CEPA产生的国内背景、CEPA产生的国际背景以及CEPA产生的法律背景。其中涉及到了WTO、“一国四席”等内容，对于最惠国原则的例外情形等内容，本文也进行了深入的分析。
第三部分：CEPA的主要目标、内容及意义。
本部分简要介绍了CEPA的主要目标、内容及意义。该部分研究的意义是使读者对于CEPA的目标和内容有一些了解，唯有如此，才能继续探讨CEPA的法律性质。
第四部分：CEPA法律性质分析。
本部分是本文研究的重中之重，重点研究了CEPA的法律性质。在该部分论述中，笔者针对学术界出现的一些观点进行了深入的分析，并且结果国际条约、国内法等基本原理，也结合我国“一国两制”的实践，对于CEPA的法律性质作了深入的分析，在此基础上提出作者自己的一些观点。
1.3术语说明
CEPA：CEPA的全称以中文直译是“紧密经济伙伴安排”。CEPA的英文是 Closer Economic Partnership Arrangement, CEPA 。中国内地与香港签订的“内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排”之英文全文是：Mainland and Hong Kong Closer Economic Partnership Arrangement ，与澳门鉴定的协议之英文全文是：Mainland and Macao Closer Economic Partnership Arrangement。英文的简称统统用“CEPA”以概之。
GATT：关税及贸易总协定(General Areement on Tariffs and Trade，GATT) 是一个政府间缔结的有关关税和贸易规则的多边国际协定，简称关贸总协定。它的宗旨是通过削减关税和其它贸易壁垒，削除国际贸易中的差别待遇，促进国际贸易自由化，以充分利用世界资源，扩大商品的生产与流通。关贸总协定于1947年10月30日在日内瓦签订，并于1948年1月1日开始生效。
一国两制：“一国两制”的基本涵义是：在一个中国的前提下，国家的主体坚持社会主义制度；香港、澳门、台湾是中国不可分割的组成部分，它们作为特别行政区保持原有的资本主义制度和生活方式长期不变。
国际条约：国际法主体之间以国际法为准则而为确立其相互权利和义务而缔结的书面协议。
2 CEPA产生的背景
2.1CEPA产生的国际背景
二战以后，特别是冷战结束以来，人类社会几乎同时进入了两种并行发展的时代：一个是以GATT/WTO为代表的多边贸易体制的建立和完善为主要标志的“全球贸易自由化时代”，一个是以各种类型的区域贸易安排为主要特点的“区域经济一体化时代”[1]。
经过几十年的发展，原有的区域一体化不断向纵深发展，形成了多样化的安排方式，如自由贸易区、关税同盟、共同市场和经济货币联盟等。以欧盟为例，其一体化范围从过去的单一产品、部门、领域迅速向更广泛的贸易、经济和社会领域延伸。同时，区域贸易安排的数量持续增长，参加区域贸易安排的国家和地区越来越多，在北美和亚太地区建立了一些新的一体化组织或区域贸易安排[2]。
在这一趋势的影响下，亚太地区对于建立区域贸易安排也表现出了前所未有的热情，亚太地区的国家与地区之间达成了很多区域贸易一体化协定，如新加坡与新西兰紧密经济伙伴协议（2000）、东盟自由贸易区协议（2002）、韩国与智利的自由贸易协定（2003）等。亚太地区区域贸易一体化的趋势必然影响到中国。中国在寻求与亚太地区各经济实体之间开展贸易一体化安排的同时，两岸四地之间也积极开展经贸往来。
因此，笔者认为，CEPA得以产生的国际背景，就是世界范围内的贸易一体化安排的趋势。
2.2CEPA产生的国内背景
上世纪80年代以来，内地与香港地区经贸关系持续发展，内地宣布实行对外开放政策，1992年内地决定实行市场经济体制，1997年香港回归中国，2001年内地加入WTO，这些重大举措和事件，使两地经贸关系愈来愈紧密，很大程度上推动了两地经济的发展，增强了中国国际竞争力和综合国力。由于内地不断扩大开放，特别是由于内地加入WTO，内地市场对外商更具有吸引力，港商在内地市场占有的地位面临着愈来愈严峻的挑战。
2001年，中国与东盟签署《中国与东盟全面经济合作框架协议》，决定到2010年建成中国一东盟(10+1)自由贸易区。中国还加入了APEC这个论坛性质的、不具备约束力的区域经济合作机制。但这两个区域经济一体化组织远远不能满足中国经济发展的需要，中国的发展需要有一个完整的、健全的、综合的地区一体化战略。在这一背景下，中国开始重视区域贸易安排，首先就是建立内地与港澳的更紧密经贸安排，这种安排在实质上是中国中央政府与自己的两个单独关税区建立自由贸易区。
因此，CEPA的出现不仅仅是中国大陆的需要，也是港澳地区自身的需要，是中国经济发展的客观需求。
2.3CEPA产生的法律背景
CEPA的产生除了国际背景与国内背景外，也存在法律背景。CEPA产生的法律背景能够说明CEPA作为一个具有法律效力的协议，如何得以产生。
笔者认为，欲理解CEPA得以产生的法律背景，还需从“一国四席”开始说起。《WTO协定》第12条第1款规定了纳入成员（members by accession）的资格和程序“任何国家或在处理其对外商业关系及本协定和多边贸易协定规定的其他事务中享有充分自治权的单独关税区（separate tariff territory），可按它与WTO议定的条件加入本协定。此加入适用于本协定及所附多边贸易协定。”因此，WTO向主权国家非主权的独立关税区开放。2002年1月，经历长达15年的复关谈判和10年的入会努力，大陆和台湾告别了只能以观察员身份出席WTO部长级会议的历史，大陆与台湾先后正式成为WTO成员。至此，在WTO这个世界最大、最重要的经济组织框架内，形成了“一国四席”的关系格局——大陆、台湾、香港、澳门同时具有WTO成员身份。
“一国四席”关系格局的出现，为中国四方成员之间的体系化提供了可能性，各方基于自身的需求，完全可以开展一体化安排。由于上述“四席”均属于WTO成员，这“四席”之间开展一体化安排时候会违反WTO的一些原则如最惠国待遇原则呢？
所谓的最惠国待遇原则，“通常指在国际贸易领域中，一国因是某条约的成员国而从该条约的其他成员国处获得的享有一定特权的条约性的地位”[3]。WTO法律文件Gates的第二条给最惠国待遇下的定义是：关于本协定涵盖的任何措施，每一成员对于任何其他成员的服务和服务提供者，应立即和无条件地给予不低于其给予任何其他国家同类服务和服务提供者的待遇。[4]但是CEPA的出现并不违反WTO最惠国待遇原则，其理由是，WTO最惠国待遇原则本身就存在例外。
GATT第24条规定，本协定的各项规定不得阻止缔约方在其领土之间建立关税同盟或自由贸易区。这一规定为CEPA的出现扫除了法律障碍，促成了CEPA的产生。香港和澳门分别于1997年和1999年回归中国，台湾问题目前虽然还未在政治上解决，但是台湾作为中国领土的一部分，是各国所承认的。因此，CEPA并没有违反最惠国待遇原则，GATT对此是许可的。笔者认为，GATT第24条的规定，就是CEPA得以产生的法律背景，否则，CEPA可能会遭遇到各方的责难，而且CEPA各方出于利益考虑也许不会推出这一协议。
3 CEPA的主要目标、内容及意义
3.1CEPA的目标
3.1.1 CEPA的总目标
内地与香港、澳门两个地区之间的CEPA前言分别为：“为促进内地和香港特别行政区经济的共同繁荣与发展，加强双方与其他国家和地区的经贸联系，双方决定签署《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》”，“为促进内地和澳门特别行政区经济的共同繁荣与发展，加强双方与其他国家和地区的经贸联系，双方决定签署《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》”。这两部分内容可以被看作是CEPA的总目标。这个总目标可以分以概括为面：促进内地、香港、澳门经济的共同繁荣与发展。
从区域经济整合的高度来看，内地、香港、澳门三地之间经济的一体性日益明朗化。但是，三地之前的合作以民间自发合作、分散合作为主，合作各方多以自身利益为着眼点，区域经济的整体利益考虑不多，区域经济一体化程度较低，无法满足区域内各方经济发展的需要。
而且，香港是一个高度开放的小型经济体，其经济繁荣与衰退取决于国际经济环境，东南亚金融危机、全球性的经济衰退、美欧日经济的不景气严重影响了香港经济。尤其是中国入世以来，港澳投资者在中国内地享有的优惠待遇相对弱化，而香港经济又进入转型时期，并经历了金融危机和SARS冲击，陷入低迷状态。中国内地作为的新成员，缺少实践经验，更需要加强与香港、澳门的合作。在这种背景下，内地与香港、澳门经济的共同繁荣与发展就成为三方在经贸合作中共同追求的首要目标，也是中央政府在近期的主要工作目标，是实现中华民族在二十一世纪的伟大复兴的必经之路。
3.1.2 CEPA的具体目标
CEPA的具体目标可以分为如下几点：
第一、逐步减少或取消双方之间实质上所有货物贸易的关税和非关税壁垒。
《服务贸易总协定》（Gates）第24条要求组建自由贸易区的关税领土对原产于彼此的产品的实质上所有贸易取消关税或其它限制性贸易规定。CEPA符合WTO关于区域经济一体化的安排，它把“逐步减少或取消双方之间实质上所有货物贸易的关税和非关税壁垒”作为其首要目标。
第二、逐步减少或取消双方之间实质上所有服务贸易的歧视性措施。
在服务贸易方面，为落实CEPA关于服务贸易的开放承诺，内地和香港、澳门分别对涉及到的相应法规规章进行修订。截止CEPA生效前，修订工作己基本完成，服务贸易开放承诺己完全可以顺利实施。
第三、促进贸易投资便利化。
在贸易投资便利化方面，根据CEPA的有关规定，内地与香港、澳门各有关部门己就“安排”贸易投资便利化7个领域的合作成立了专门的工作组，建立了相应的对口工作机制。这7个领域是指CEPA主协定第17条第1款规定的“1.贸易投资；2.促进通关便利化；3.商品检验检疫、食品安全、质量标准；4.电子商务；5.法律法规透明度；6.中小企业合作；7.中医药产业合作”7个领域。
3.2CEPA的内容
CEPA的内容由一个主协定和6个附件组成。主协定分6章23个条款，除阐明目标和原则的总则外，还包括货物贸易、原产地规则、服务贸易、贸易投资便利化及其他相关条款。6个附件具体说明了主协定的实施细节。CEPA涉及到内地与港澳与经贸交流与合作的多个方面，是一项政策性强、业务面广、技术复杂的工作。
第一、货物贸易方面：减免关税。
主协议货物贸易部分共5个条款，包括内地分阶段对香港原产地进口货物实行零关税；内地将不对香港的进口货物实行关税配额；双方都不对另一方的进口货物采取反倾销和反补贴措施原产地规则等。按附件1的规定，从2006年1月1日起，内地对原产香港的273项产品实施零关税，产品种类涵盖部分电机及电子产品、塑料产品、纸产品、纺织制品及成衣、化学制品、药物、钟表、首饰、化妆品和金属制品。
第二、服务贸易方面：提前进入中国市场。
CEPA最受瞩目的是服务贸易的开放。主协定的服务贸易部分有5个条款，主要涉及对另一方的服务及服务提供者逐渐减少或取消限制性措施、进一步加强双方在多个领域的合作、鼓励专业人员资格的相互认证等。附件4规定了优先开放项香港服务行业香港公司得以独资进入内地市场拓展业务。附件5明确了两地服务提供者的详细定义及核证办法。香港公司的身份认定，必须同时满足以下条件：按照香港法律在香港注册；成立者在香港从事实质经营达一定年限者（3-5年，规定年限视产业而不同），至少有50%是在香港本地工作的香港员工；企业须向香港缴纳利得税；在港经营项目与在内地经营项目一致。
第三、贸易投资方面：更加便捷。
主协定表示，双方将通过透明度、标准一致化和加强信息交换等措施，推动贸易投资便利化，并将在促进贸易投资、通关便利化等7个领域开展贸易投资便利化合作，并设立联合指导委员会组织、协调各领域的合作。这些措施将使香港中小企业与内地通商时通关、检验、电子商务等实务困难获得解决与协助。同时，附件6订立了加强合作的原则，包括讯息交流、密切合作、设立共同标准等。
3.3CEPA的意义
CEPA对于内地、香港、澳门具有重要的意义，主要体现为：
第一、CEPA促进三地经济贸易关系的发展。
首先，CEPA的签署和实施极大地刺激了香港、澳门经济的振兴与发展。面对内地庞大的消费市场，港货实行零关税之后，将极大地刺激香港的制造业，尤其对于一些高附加值的香港制造业是一种极大的强心剂。由此必然带来就业岗位的增加，尤其对香港经济的信心的提高。其次，CEPA同样也对大陆经济起到不可低估的作用。香港的优势行业进入内地，将提升内地相关行业的发展水平，使其提前参与一些国际水平的竞争，增强其国际竞争能力而且内地的强项产品还可以通过“香港制造”出口进入国际市场，从而令内地产品获得了有法律保障的稳定的区域市场。
第二、CEPA促进中国迈入区域经济一体化。
CEPA是内地与香港签署的第一个全面经贸合作协议，也是中国签署的第一个区域一体化协议。它为实现中国区域经济一体化迈出了第一步，同时也为建立中国一东盟自由贸易区（10+1）、东亚自由贸易区（10+3）积累了丰富的经验。CEPA的意义不仅是内地与香港经济的双赢，而且是建立大珠三角区域经济生态圈和泛中国自由贸易区的第一步，也是非常重要的一步。
4 CEPA法律性质分析
那么，从法律的角度来分析，CEPA的法律性质究竟是什么呢？这一问题在CEPA签订后就受到人们广泛的争议，学者们针对CEPA的法律性质提出了不同的观点，分歧较多。因此，本文在上述研究的基础上，主要针对CEPA的法律性质展开深入的研究。
4.1学者们对于CEPA性质的不同判断
4.1.1CEPA是国际经济协议，具有自由贸易的性质
这种观点认为，CEPA就是国际经济协议，是一种体现了自由贸易性质的国际经济协议。[5]这一观点的依据是：
第一、CEPA是按照国际经济国际经济法制定的，由国际经济法统辖，是国际经济法的一部分。
具体而言，WTO协定第12条明确规定，WTO成员可以是主权国家，也可以是单独关税区。因而，WTO 框架下的成员方之间的关系是一种国际关系，无论是在主权国家成员方之间，还是在主权国家成员方与非主权单独关税区成员方之间，即使在一个主权国家范围内的各种单独关税区之间仍然如此。
香港作为单独关税区，虽然不是独立的国际法主体，却是国际经济法主体，与中国内地同为WTO组织中平等的独立成员。内地与香港签订的CEPA，是两个单独关税区之间，也是WTO两个独立成员间签署的经济合作协议，它的法律依据来自于国际经济法，而不是来自于“一国两制”的国内法。因此，CEPA的制定必须严格遵守WTO规则和我国加入世贸组织的承诺，在不违背国际经济规则的前提下，设计双方利益最大化。
第二、CEPA的内容与自由贸易区别无二致。
自由贸易区本身虽具有不同的内容，要视参加方的意愿而定，但其基本含义是一致的，这就是在贸易区内，各参加方要在一定程度上消除彼此间的贸易壁垒，对区外实行各自的贸易壁垒。从这一基本概念出发，CEPA的主要内容是：两地实现货物贸易零关税；扩大服务贸易市场准入；实现贸易投资便利化。其涉及内容之多，范围之广，在一定程度上达到了自由贸易区的要求。[6]
4.1.2CEPA是具有国际法效力的、特殊的区际自由贸易协议
这种观点与前述观点相反，并不承认CEPA是国际经济法，而是认为CEPA是一个主权国家内统辖不同单独关税领土的政府之间达成的具有国际法效力的、特殊的区际自由贸易协议。[7]
支撑这种观点的理由是：
第一、是同一主权国家内统辖不同的单独关税领土的政府间的区际协议。
香港虽然不是国际公法上的独立的法律人格者，但其享有高度的自治权，具有从事国际经济交往的能力。中国内地和香港既是 WTO 的成员方，又同属于一国主权，因此，二者之间的贸易关系，既不是国家间的国际贸易关系，也不是中央与地区或地区与地区间的国内经贸关系，而是一个主权国家内不同的单独关税区之间的贸易关系。换言之，CEPA 是同一主权下不同单独关税领土的政府间的区际协议，而不是严格意义上的国际条约。但是，CEPA 签署各方负有信守该区际协议的义务， WTO 的其他成员方也负有基于 WTO 规则尊重该区际协议的义务，因此 CEPA 也具有国际法上的拘束力。
第二、CEPA的宗旨是实现贸易自由化。
CEPA的唯一目标就是在中国内地与香港之间逐步实现货物贸易和服务贸易的自由化，以及实现贸易投资便利化。由于内地和香港至少在50年内不能实行共同的经济和社会政策，也无法实行统一的对外关税和贸易政策，自然不可能成立共同市场或经济同盟；而且由于内地和香港目前的经济制度、发展水平、关税和贸易政策方面的差异，短时期内在三地之间成立关税同盟的可能性几乎也不存在。故而，在目前阶段采用比较松散的自由贸易区形式应为合理的选择。CEPA的内容完全符合自由贸易协议的本质特征，可以看成是中国内地与香港以建立自由贸易区为内容的自由贸易协议。
4.1.3CEPA是受国际条约规范和调整的一国国内的法律安排
这种观点与上述两种观点也不同，认为CEPA并非国际条约，而是受国际经济法调整的国内法律安排。[8]这种观点的基本理由是：
第一、内地与港澳加入WTO的名义不同。
具体而言，内地是以中国即主权国家的名义加入WTO，而港澳是以单独关税区的名义加入的。因此，作为WTO成员，同属于一个主权国家的国家主体（中国）与非主权实体（中国香港）之间签订的形成自由贸易区所必需的协定即使符合GATT第24条有关成员之间协定的规定，也不是国际条约，而是受国际条约规范和调整的一国国内的法律安排。
第二、CEPA的实质是一国国内的经济安排。
同为 WTO 成员的中国内地与中国香港签署的导向自由贸易区的协定，是一个主权国家与其组成部分之间签订的，这在GATT和WTO体制下的关税同盟或自由贸易区安排中，是一个创举。其实质是一国国内的经济一体化安排，而不是区域性国际组织的经济一体化安排。
4.2对CEPA法律性质的具体分析
从上述学者们对于CEPA法律性质的争议来看，其争论的焦点是，CEPA究竟是国际条约还是国内安排，抑或兼具国际条约和国内安排的性质？这种争论的本质是对于CEPA的经济性质存在疑惑，即CEPA究竟是国际经济安排还是国内经济安排？
笔者对于这个问题有如下几点看法：
第一、CEPA不是一种国内的经贸法律安排。
如果把CEPA理解为国内经济安排，那是甚为不妥的，因为香港、澳门、台湾均虽然属于中国范围之内，没有任何证据显示这些地区不是中国。但是，CEPA同时又有其特殊性，这种特殊性主要体现在，港澳台和内地同时又均属WTO经济成员，因此上述成员之间的经济安排就显得较为复杂。在关贸总协定和WTO历史上，这种情况极为罕见，[9]而且目前除中国之外再无第二例。
笔者认为，如果把CEPA理解为国内的经济安排，那么这种观点隐含的意思就是CEPA是一国通过行政法律关系进行的安排。但是事实上，CEPA的各方均是平等的主体，内地在CEPA中并不代表中央政府，而仅仅代表大陆关税区，香港、澳门也代表各自的关税区，因此，各方均是平等的主体，而不是管理与被管理的关系。[10]因此，各方之间的关系还不能说是国内的经贸法律安排。
其次，根据WTO协议的规定，单独关税区要成为WTO的成员，就必须“在处理对外贸易关系和WTO有关协议规定的事务方面享有完全的自治权”[11]。如果单独关税区所属国家授予其在对外贸易关系和WTO协议规定的事务方面享有完全的自治权，那么，单独关税区在授权范围内的任何行为，其所属国家政府都不再予以干涉。因此，香港在其对外贸易关系和WTO协议规定的事务方面有权不经中央政府的同意而自主行为，这种权利包括对外缔结贸易协定、在WTO内独立地参与多边贸易谈判和作出减让承诺等等。换句话说，在对外贸易关系和WTO有关协议规定的事务方面，香港和中国内地的关系是一种平等的关系。因此，CEPA不具有国内法上行政协议的性质，CEPA所确立的各主体之间的关系并不是国内法上的安排。
第二、CEPA也不是国际经济条约
上文的论述表明，CEPA并非国内的经济安排，那么是不是因此就可以将CEPA认定为国际经济条约了呢？笔者在这个问题上同样采取了否定的观点，理由是，将某协议要么界定为国内协议，要么界定为国际协议的两分法在法理上尚待商榷，在实践中实际上也并不可取。
笔者理由是：单独关税区不享有国际法上的缔约权。
传统国际法理论认为，条约主体是国际法主体。这一理论在国际法实践上也有所反映。1969年《维也纳条约法公约》第2条第1款（甲）项规定：“称‘条约’者，谓国家间所缔结而以国际法为准之国际书面协定，不论其载于一项单独文书或两项以上相互有关之文书内，亦不论其特定名称为何。”但是随着时代的发展和国际法实践的发展，这一理论逐渐遭到突破，国际条约的缔结主体范围不断扩大。
从目前的国际条约法实践来看，国际法主体应包括主权的主体，即国家和非主权的主体，即国际组织、联邦制国家的成员、交战团体、享有自治权的殖民地和个人[12]。主权的主体是原始的、主要的国际法主体，其主体资格是不受限制的；非主权的主体是派生的和次要的国际法主体，其主体资格是受到严格限制的。比如，国际组织是主权国家通过协议成立的，其权利能力和行为能力是主权国家赋予的，因而其具有缔约资格是不容置疑的。联邦成员国本身为主权国家，由于参加联邦，其外交权受到宪法上的限制，一般来说经过联邦政府的批准，联邦成员国可获得与外国的签约权。交战团体和反政府武装团体是部分的国际法主体，一般只能缔结有关停战或保护外国侨民的条约。个人作为国际法的主体，一般不能参与国际法的制定，而只能依据现行国际法享有一定权利，承担一定义务。
笔者认为，单独关税区的缔约权不同于联邦成员国，因为单独关税区不是主权国家，本身没有缔约权；而联邦成员国原来是主权国家，只是在联邦框架下被限制缔约权，不是原先不存在缔约权，而是自愿放弃全部或部分外交权和缔约权的结果。单独关税区更非交战团体和反政府武装团体利。因而，单独关税区也不能援引交战团体和反政府武装团体的法律地位取得签订国家条约的缔约权。
因此，从现代国际法原理上看，单独关税区不能作为国际法主体或部分签订国际条约。不能因为其加入了WTO，就因此具有了国际法主体资格。“单独关税区与其主权国家在 WTO 框架下共同签订的协议是国际条约的命题，也缺乏法律上的依据。”[13]
4.3本文作者对于CEPA法律性质的观点——特殊区际协议说
从上文的论述来看，CEPA既不是国内的经济安排，也不是国际的经济协议，而是一种比较特殊的协议。笔者认为，这种特殊性源自中国两岸四地的特殊性以及WTO的某些特殊性，在这两种特殊性的共同作用下，催生了CEPA这种特殊性质的协议。根据“一国两制”方针，香港、澳门在中国宪政体系中的地位比较特殊，不同于联邦的州，享有比联邦的州更为广泛的权利，高度自治；作为WTO成员，香港、澳门同时又是独立关税区。因此，不论是用国内法还是用国际法来界定CEPA的法律性质都是不恰当的。
其理由是，没有主权的独立经济体、非政府机构等不具有国际法主体资格，他们之间或者他们与国家之间订立的协议或安排不能算作是国际法规范。但是，在当今国际交往频繁的国际社会现实下，这些协议、安排等难免会超越一国的范围，而与其他国家和地区也发生关系。“这样一来就使得在传统的国际法与国内法之间出现了一个中间地带：一部分协定或安排不能完全被定性为国内法或国际法，而成为具有独特的性质、独立于传统国际法和国内法的第三元。”[14]
因此，从上述内地、香港、澳门作为独立关税区的平等地位以及各自的WTO成员身份来看，CEPA实际上就是第三元的一种协议，笔者将其理解为一种特殊的区际协议。该协议建立的政治基础是我国的“一国两制”，其经济基础是WTO协议以及各自的独立关税区这一经济事实。
结语
CEPA是世界经济中一种特殊的协议，其产生的原因是中国特殊的国情以及区域经济一体化的背景。然而CEPA的法律性质却引起了学术界的诸多争议。笔者在本文中理论的基础是，对于协议的性质进行二元划分的理论是不正确的，不能把某协议要么理解为国际条约，要么理解为国内法律安排，事实上，除此之外还有第三元协议。CEPA就属于这样一类协议，虽然在理解上比较困难，但是不管是在法理上，还是在法律实践中，都不能要CEPA要么归入国际经济协议，要么归入国内法律安排。因此，本文的观点是，CEPA的法律性质是在“一国两制”基础上产生的，独立关税区之间的特殊区际自由贸易协议。
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[1]曾令良，陈卫东．从欧共体看21世纪区域一体化对多变贸易体制的影响[J]．武汉大学学报（哲学社会科学版），2000（3）：337-343
[2] 曾令良．论WTO体制下区域贸易安排的法律地位与发展趋势[C]．国际经济法论丛（第七卷）．北京：法律出版社200（8）：2-5
[3] Black’s Law Dictionary, seventh edition, West Group, ST.Plau,Minn. 1999:1031
[4] 对外贸易经济合作部国际经贸关系司译．世界贸易组织乌拉圭回合多边贸易谈判结果法律文本[M]．北京：法律出版社，2000：287
[5]观点转引自：陈晓燕．论内地与香港CEPA性质的界定—类自由贸易协议的国内区级经贸法律安排．兰州学刊．2005（5）：
[6] 陈晓燕．论内地与香港CEPA性质的界定—类自由贸易协议的国内区级经贸法律安排．兰州学刊．2005（5）：www.lawpass.cn
[7]韦经建，王小林．论CEPA的性质、效力及其争议解决模式．当代法学．第18卷（3）
[8]曾华群．两岸四地建立更紧密经贸关系的法律思考[C]．国际经济法论丛（第七卷），法律出版社，2003（8）：27
[9] 一个特例是，南罗得西亚1948年6月11日签署《GATT临时适用议定书》时以单独关税区和英国的殖民地身份出现
[10]笔者认为，我们不能以内地区域广大，或者内地人口众多，经济总量大，就误以为内地在CEPA中代表中央政府。这样的认识是不对的。
[11]臧立．论WTO与独立关税区[J]．外交学院学报，2001（3）：25-29
[12]李浩培．条约法[M]．北京：法律出版社1987：2-7
[13]朱兆敏．论“入世”后中国各单独关税区间建立紧密经贸合作关系的法律基础和框架[C]．国际经济法论丛（第七卷）．北京：法律出版社2003：23-24
[14]韩龙，肖小晶．论CEPA的法律性质[J]．河南政法干部管理学院学报，2005（4）
