1.1选题背景

    改革开放以来，我国经济的快速发展，人口流动，特别是农村人口向城镇的流动、经济欠发展地区人口向东部沿海地区的流动已经呈逐渐递增趋势。人口的大规模流动，从根本上打破了计划经济年代城乡隔绝二元发展的格局，有力地促进了农村劳动力的转移，实质性增加了农民的收入，同时有效满足了流入地对数量巨大的多层次的劳动力的需求，促进了流入地的经济增长。但面对大量、无序进入的流动人口和由此产生的一系列问题，我国相应的管理明显滞后。虽然一些流动人口较多的城市很重视这一问题，采取了许多积极的措施，取得了一些有益的经验，但是就总体而言，对流动人口管理的明确思路、系统的管理政策和规范的管理措施还很欠缺和不完善。因此，为了实现人口的合理、有序流动，保护流动人口的合法权益，促进社会和谐稳定，必须全面改革和重新构建流动人口管理制度，建立系统化统一指挥管理体系，走综合管理、服务之路，从更本上提高流动人口社会融合度，本文就此作以下思考。

流动人口，是指离开常住户籍所在地，在某一地区滞留三天以上，从事各种活动的人口。其中这里的“人口仅指中国公民，不包括外国人，因为外国人无户口一说，更不用说常住户口所在地了。因此流动人口的概念又可以表达为现居住地不是其常住户口所在地的中国公民。随着计划经济体制下形成的“二元制”社会结构的逐步瓦解，以及我国改革开放的逐渐深入和社会主义市场经济的逐步建立完善，城乡之间互动性加剧,在一段时期出现了持续不断的以“民工”为主体的流动人口潮。流动人口的出现，一方面解决了经济发达地区经济发展和劳动力不足之间的矛盾，缩小了经济发达地区和经济欠发达地区之间的差距。另一方面人口的大规模无序流动，对社会治安管理秩序造成了巨大的冲击，特别是一部分混迹于流动人口中的违法犯罪分子乘机作案，侵害广大人民群众的生命财产安全。当前一个阶段，流

动人口犯罪的日趋严重化已成为了影响和制约社会和经济发展的“牛鼻子”，到了非治理不可的地步了。

1.2研究的目的和意义

大量流动人口的出现，是改革开放以来出现的新生产物。它是中国经济、政治发展的必然要求，对社会有着积极的作用。但是，随着改革开放的不断深化，人口流动的频率不断加快，其对社会消极作用的一面也开始骤然暴露，给社会治安带来的越来越大的压力。本文基于这样的社会大背景，通过对流动人口的概念、特点、其犯罪成因的论述，结合对此所要采取预防对策的建议，希望可以进一步的详细阐明流动人口，这一特殊犯罪主体的有关犯罪的若干基础问题。

第2章    流动人口犯罪主体

2.1 流动人口的概念

目前，学界与实际部门对什么是流动人口，其实尚无一致的界定。“从事流动人口研究的学者以及流动人口管理部门，从不同角度对流动人口进行了不同的表书与界定”[1](P 277)《中国大百科全书.社会学》认为流动人口（recurrent population）：“暂时离开常住地的短期迁移人口……流动与迁移是两种相似但又有区别的现象，流动人口与迁移人口虽然都进行空间的移动，但迁移是在永久变更居住地意向指导下的一种活动，而流动是短期的、往复的，不会导致当事人常住地的变化。”[2](P 171)《广东省流动人口管理规定》：流动人口是指离开常住户口所在地的市县，到其他地区暂住的公民。《海南省流动人口管理规定》：流动人口是指离开常住户口所在地的城市市区或者农村乡镇到其他地区暂住的人的总称…具体的流动的自然人称为流动人口或者暂住人员。

综上所述，以上概念的界定主要是从行政管理的角度出发，以是否具有某地的常住户口为依据来对流动人口进行界定的。结合流动人口具有的四个要素：一是人口与户籍的分离；二是跨越一定区域界限的位置移动；三是流动的时间较长、距离较远；四是流动具有方向选择性。我们认为：流动人口就是指因从事各种活动离开户籍所在地区域的各种人员。流动人口具体可以分为以务工经商为特征的社会就业型流动人口；以探亲、旅游、度假为特征的社会交往型流动人口；以开会、出差、商贸活动为特征的社会公务型流动人口。

2.2流动人口犯罪主体

我们研究流动人口犯罪问题，分析流动人口的犯罪现象，探求流动人口犯罪的原因和规律，其根本目的是为了预防、减少流动人口犯罪。从这一根本目的出发，我们就要确定我们的研究对象——流动人口犯罪主体。那么，我们将如何确定这一潜在人群在流动人口中的范围呢？首先，把探亲、旅游、度假、开会、出差、看病等人口排除，因为如果其纳入我们的研究对象范畴，那将缺乏针对性，没有多大的研究价值；其次，也要把为“犯罪”而“流动”的流窜人群排除，因为如果其纳入我们的研究对象范畴，那将既不利于理论研究，而且因混淆部分概念的内涵而无益于流动人口犯罪问题的解决。

2.3 新时期流动人口犯罪呈现出的特点

（1）犯罪分子中以青壮年居多。据调查显示：绝大多数为35岁以下的青壮年，其中25岁以下的犯罪占流动人口犯罪总数的一半以上。由于城市流动人口多从事城市人不愿做的简单体力劳动，也只有青壮年才适合这种体力的需要。因此流动人口队伍中就以青壮年居多。而青年人大多自我控制能力差，易感情用事，特别容易受到各种社会丑恶现象的影响和侵害，部分人往往胆大妄为，丧失理智，不计后果，逐渐走上犯罪的道路。

（2）以侵财型犯罪为主，暴力化倾向明显。由于受经济利益的驱动，流动人口的犯罪类型主要以侵财型的盗窃、抢劫、诈骗为主。同时犯罪分子为顺利实施盗窃和抢劫等犯罪，不论事主反抗与否，往往采取先发制人的方法，杀害、伤害或暴力控制事主，使得犯罪的暴力性程度明显增强，严重威胁着人民群众的生命财产安全，同时也给公安机关刑侦部门进行案情和判断案件性质带来了困难。

（3）团伙犯罪多，有逐渐向性质的团伙犯罪发展的趋势。流动人口由于出来打工，大多数是亲戚、朋友结伴而来，同吃同住，使他们容易形成一种较为封闭的小团体。同时由于这部分人与外界不熟，单独作案的成功率较低，因此他们往往以同乡、工友、亲戚等关系为纽带，采取拉帮结派、结伙作案的形式进行犯罪活动。

（4）犯罪手段和技能不断提高。流动人口犯罪随着社会的发展，更具狡猾性和隐蔽性，他们在经历一次次的清理整顿和“严打”斗争之后，也积累了较丰富的作案和反审讯经验，犯罪手段和技能也在不断的变化和提高，并呈现出专业化的发展趋势。其中入室盗窃、抢劫、盗窃机动车犯罪的专业化特别明显。与其团伙犯罪或有组织犯罪的形式相适应，系列性案件明显增多，往往是摧毁一个团伙，即可破获一批案件。而其中又以有前科劣迹的人在团伙中起主要作用。

（5）多以城郊结合带的出租房、旅馆、工棚、企业集体宿舍为主要的落脚藏身之处。据对抓获的流动人口犯罪嫌疑人落脚点的分析，出租房是他们的主要落脚点，其次是工棚、企业集体宿舍和中小旅馆。

由此可见，流动人口犯罪主体是指基于经济的目的和动因而流动的，离开户籍所在地而发生犯罪活动的自然人。

2.4 流动人口犯罪的成因

2.4.1社会原因

现阶段我国社会的主要矛盾是人们日益增长的物质文化需要与落后的社会生产力之间的矛盾。而在我国社会结构中，这一矛盾的体现就是那长期以来严重制约我国经济发展的城乡二元化。随着改革开放和市场经济体制的逐步完善，人口流动已成为社会生产力配置的必然需要。现实社会中存在的贫富分化、城乡差别、东西部经济差距及劳动力资源的不均衡分布，促进了流动人口的形成和数量不断扩大。而与此同时，人口流动又打破了我国传统社会相互封闭、相互隔绝的旧格局，加快了城乡之间、地区之间的经济文化交流，加快了封闭性社会向开放型社会结构的转型；但由于我国经济制度管理方面存在尚待解决的问题，目前处在改革中的政治与经济体制也限制流动人口的工作条件，以及社会保障体制还未完善，绝大多数流动人口在城市只能从事城里人不愿染指的“苦、脏、累、毒、危”五类工作，他们干活最苦，收入最低并缺乏劳动保障，还有相当一部分流动人口找不到稳定的工作，经常处于失业或半失业状态，强烈需求与现实生活的反差，使流动人口中的一部分人往往容易走上了犯罪的道路。

2.4.2 对经济利益的追求所产生的“心态不平衡”的心理原因

深究外来人口流动的深层原因，经济原因是一个根本性的动力，也是流动人口犯罪的主要原因。由于农村劳动力过剩和城乡生活水平的明显差距，使得千万计的农民工怀着对美好生活的向往而流入城市，挣钱成了涌入城市的流动人口中的最直接的目的和最迫切的需要。但现实并没有他们想象中的那样美好，有相当部分流动人口找不到稳定的工作，经常处于失业或半失业状态；有的甚至不能满足基本的生活需求，一旦追求金钱的欲望破灭，极易导致犯罪。另外，在社会转型期，少数不法分子投机钻营，一夜暴富，给正试图摆脱贫困而来到城市的农民以强烈的示范刺激，不公平感和自卑感伴随而生，从而引起流动人口整个群体普遍存在诸如“仇富”的社会心理失衡，这些都是引起犯罪的心理动因。

2.4.3 流动人口个人素质的原因

由于流动人口多数是来自贫困落后地区，文化素质相对较低，而且不同地区的风俗习惯、道德标准的差异广泛存在，历史地形成了不同于经济较发达地区的文化价值观念。这些差异，加之法律知识的匮乏，使他们常常处于矛盾和困惑状态之中，也由此容易造成他们受到不良文化影响和不良行为人的诱导。流动人群中许多人法制观念的淡薄，有的甚至根本不懂法，使得他们判断是非曲直、美丑善恶，往往以在家乡形成的道德观念和生活习惯作为标准。一旦衡量标准因“社会地区的差异”而错位，就容易走上犯罪道路。

2.4.4 城市对流动人口管理制度方面的原因

人口的大面积流动是改革开放以来经济发展的必然结果。但就目前来看，一方面，政府对人口的流动缺乏应有的宏观调控措施，对流动人口的快速增加缺乏足够的准备，人口流动还具有一定的盲目性、无序性，从而引发一系列社会问题的不良连锁反应。而另一方面，建立在计划经济基础上的户籍管理制度，对市场经济所引发的城市流动人口的管理显得捉襟见肘，甚至无能为力。管理责任不明、主次不分、任务不清。虽然管理部门较多，但大多各自为阵，缺乏统一的目标、协调的行动，没有真正地把流动人口管牢、管住，最终局面是失管漏管严重。由于新的适应市场经济需要的人口管理制度并未建立，造成流动人口管理基础工作难以适应人口流动的现实需要，使打击流动人口犯罪工作处于被动状态，使其应发挥的预防流动人口犯罪的功能未能体现，反而使一些不法分子有机可乘。目前，一些城市对于流动人口的管理基本上仅限于收费管理方式，一些管理部门轻视对流动人口教育工作，有些职能部门只顾收费，对其疾苦不管不问，甚至滥用职权乱收费，而且是只收费不服务。面临的各种收费多而重，流动人口容易产生抵触情绪，甚至逃避登记、不办证、办假证。反过来说，相当一部分的流动人口失控，又会给正常的政府管理工作带来障碍，这可以说是一种互为因果的关系。

第3章  现阶段流动人口管理存在的问题及原因

流动人口犯罪严重扰乱了正常的社会秩序，阻碍了社会经济的发展，是当前社会治安环境整治工作的难点，也是治安环境整治工作的重点。结合目前流动人口犯罪及控制的情况，笔者认为流动人口防控应当采取以下策略：

3.1 政府管理与服务体制不健全，出现“四大矛盾”

（1）大量的流动人口与城市薄弱的管理力量相矛盾。主要表现为：执法力量单薄，管理缺乏力度。流动人口管理力量涉及政府多个职能部门，虽然有些地方已逐步成立了管理组织，工商、计生、城管等部门在不断加强执法力量建设，一些条件成熟的乡镇还推行了“村组化管理”模式，但真正将流动人口管理落实到最基层村组的管理力量，主要还是公安机关的民警和政府聘用的流动人口综合协管员，其中公安民警受维护治安稳定、打击犯罪的双重压力，客观上仍是流动人口管理的“主角”。由于当前警力本身就相对不足，加上缺乏法律的强大支撑，致使目前我们对流动人口管理的覆盖面充其量只涉及已登记的外来流动人口，而相当大一部分未登记的则成了管理上的盲区。

（2）无法可依与执法不严相矛盾。 流动人口管理中，虽然国务院曾颁发了一系列流动人口管理办法， 公安部也先后发布了《关于城镇暂住人口规定》、《暂住证申令办法》等单行法规， 但这些法规内容分散， 缺乏条理性，部分条款缺乏可操作性， 并且有些内容已滞后于社会发展需要， 致使管理的力度不够， 没能把流动人口的管理完全纳入法制化轨道。笔者认为，户籍问题的解决，是保障流动人口平等的政治参与权利、社会经济权利的基础条件，但目前仍然存在许多“门槛”， 为户籍制度以及相关法规的进一步改革增加了难度，户籍制度和建立在户籍之上的城市各种制度成为了流动人口融入城市社会的制度性障碍(或制度排斥)。另一方面，有些已出台的政策法规也未很好地执行。无论是立法，还是执法，都存有很大空间和缺陷，导致在流动人口管理中无法可依与执法不严的矛盾。

（3）强化管理与优化服务相矛盾。由于我国目前流动人口管理体制和法律体制不健全，在对流动人口进行管理时，往往出现了大量的管理和服务缺陷，导致强化管理与优化服务的矛盾，一方面在强化管理，对流动人口进行强效的管理和控制，而另一方面，流动人口的实际情况又要求政府以及相关部门应当建立一套完整的服务机制，为流动人口提供服务和帮助，当强化管理把流动人口拒之门外时，优化服务也无从谈起，二者很难找到契合点。

（4）是条条管理与属地管理相矛盾。外来流动人口管理工作是一项长期的、十分复杂的社会系统工程，涉及到政府的多个职能部门。一直以来，外来流动人口管理实行的是“条块结合，以块为主”的属地管理模式，而在执行过程中还存在偏差，人员、工作、责任、经费未能很好地落实到位，致使对辖区外来流动人口管理工作的部署、实施、督促、检查、考核等责任尚未落到实处，没有很好发挥基层组织的管理作用。在实际工作中，有关职能部门各自为政、相互推诿扯皮，难以形成互相配合、综合管理、同步推进的长效管理机制。

3.2 导致流动人口管理与服务滞后的原因

在流动人口管理中产生上述问题的原因是多方面的，但主要表现在以下“五个难到位”。

3.2.1 认识难到位

一些部门和单位对流动人口管理工作的认识上存在偏差，缺乏融合性、重视不够，不能适时调整管理措施，被动应付，满足现状。流动人口是一个庞大的社会群体，对流动人口不仅要加强管理力度，也要加强服务。政府部门虽已认识到了产业发展需要流动人口继续作贡献，并且也采取了在部分社区建立“外来流动人员服务中心”等举措。但从整体来看，目前，对流动人口还存在着重管理、轻服务的思想认识，流动人口的权利与义务明显失衡，流动人口在就业、医疗卫生、社会保障等方面的待遇与本籍居民存在明显差异。此外，由于流动人口的语言、地方习俗等方面的差异以及流动人口的盲目、无序流动给城市公共设施、住房、交通、水资源、教育资源和就业岗位等的容纳能力造成的巨大压力，引发了城市常住居民与流动人口之间“争利”等社会矛盾，导致双方之间存在相互排斥的现象，从而未能很好地和谐共处。

3.2.2 协调难到位

对流动人口管理是一个系统复杂工程，往往涉及公安、劳动、市容、工商、文化、税务、计生、建设、房产、卫生等多个部门，但是,各部门对流动人口的情况都不完全掌握,对基本的流向、就业、计划生育和居住情况缺乏及时准确的调查了解,基础资料收集难,相互之间信息沟通不及时,在没有统一系统的指挥下，大多部门在管理中各自为政,缺乏协调机制,各行其是，面对问题时互相推委，甚至不理不问，难以形成管理合力和保证管理效果,造成管理资源的浪费。

3.2.3 经费难到位

流动人口管理经费不足是造成管理下滑的重要原因之一，以某市为例，五普资料显示，该市有流动人口394万人，约占市普查登记人口994万人的40%。居住半年以上的331万人，占该市户籍人口的47%，占普查登记人口的33%[7]。几乎每10个人中便有4个流动人口。流动人口已成为该市人口构成中重要的一部分。辖区内流动人口数量较多，除需安排相应的警力外，需再聘用100名协管人员，专门从事辖区流动人口的管理。协管员每人一年开工资8000元，计支出80万元。以管区内已有暂住人口来算，每人一元的函查费，计394万元，再开支其它工作费、资料费、宣传费等费用，共需经费2000万元左右。过去的情况下，由于公安机关经费紧缺，通过对流动人口进行收费，缓解了经费短缺的问题。现在取消对流动人口收取管理费用，行政办公费用的配套政策没有出台，配套经费得不到落实，流动人口管理工作的开展举步维艰。

从总体上说，第一类流动人口属社会的弱势群体，而根据他们的生存状态提供心理疏导、政策咨询、法律援助、劳务中介、技能培训、房屋租赁、婚育指导、入托入学等方面空白点还较多，不能适应外来流动人口日益增多的趋势。

我国目前有关流动人口管理的法律法规主要形成于计划经济时代,或者是在提出建立市场经济体制的初期,多是一些部门规章和地方性法规,其内容多以限制性规定为主，服务性规定次之。引导人口合理流动、为流动人口服务、确立流动人口权利与义务,特别是流动人口权益保障方面的内容不多甚至没有,与社会政治文明建设的要求不相适应。

3.3 流动人口管理职责的完善

3.3.1 法律权利义务上的融合

新时期流动人口管理工作呼唤新的立法，我国党和政府对流动人口问题已经推出了许多良策。如解决“三农问题”， 不限制人口流动， 加强对流动人口的管理; 为流动人口创造尽可能多的条件，如实施免税（农业税）制减轻农民负担，提供交通便利的条件， 寻找工作的信息， 提供尽可能多的就业机会;为农村提供尽可能多的教育经费， 扩大城市规模及新建城市扩大就业机会等等。这使我们看到一种希望， 即看到了政府对流动人口问题的关注， 也看到了城市化发展的前景。但也应看到存在的不足， 这也正是解决流动人口问题的可发展空间。欧美国家在发展工业及进行工业革命的同时， 也对人口迁移， 特别是农民入城问题， 根据自身的特点制定了许多行之有效的法律、法规， 这在其发展城市化中起到了十分重要的作用。我国至今没有关于人口流动的法律、法规， 这也是城市化发展中的极大缺撼。笔者认为， 应将流动人口问题作为发展国家经济的重要战略摆上议事日程; 由政府出面， 组织有关专家进行调研， 发现问题，寻求解决问题的对策， 特别是推出相应的法律， 寻求正确导向， 调整有关流动人口各种矛盾的规定。将“计划控制”模式向“居民管理”模式转换。对流动人口管理中涉及的社会治安、计划生育、劳动和社会保障等问题，应明确相关部门、单位及个人的权利和义务，明确外来流动人口的责、权、利，不能将外来流动人员视为“过客”，充分维护社会公共利益和公共秩序，保证社会和经济的健康、和谐发展。这些法律法规应包括改革二元制户籍制度，制定《流动人口户籍管理规定》；《人口迁移法》、《出租房屋管理办法》、《流动人口入住城市法》、《流动人口权益保障法》、《流动人口子女教育法》、《外来人员计划生育管理规定》等等。完善法律法规，一方面从根本上为公安等行政部门执法提供法律支撑，保证行政部门执法的可操作性。其次，新法规还必须充分考量流动人口的经济收入、文化素质、生活习惯等方面的特殊性，在保障流动人口权益的同时，在处理方面要扩大人身处罚的覆盖范围，使执法部门在流动人口管理方面避免再出现“警告无所谓，罚款没有钱”的尴尬局面，强势介入流动人口管理的各个层面。再次以立法形式进一步规范用工市场秩序。要加大对企业雇用未办暂住证人员的处罚力度。《暂住证申领办法》第十四条第三款规定，“雇用无暂住证人员或者扣押暂住证和其他身份证件的，对法定代表人或者直接责任人处以1000元以下罚款或者警告”。随着经济的发展，10年前的1000元与现今的1000元已有天壤之别，提高违法成本是督促企业主动办证的有效途径。

3.3.2健全管理机构，明确各部门管理与服务职责，加强协作

建立统一、具有权威性的管理机构,为流动人口治安管理提供有力的组织保证。流动人口管理是一项复杂的社会系统工程,必须有统一、权威、科学、高效的组织作为保证,有能适应发展需要的完善的机构体系来履行管理职责。对流动人口治安管理体制改革的思考,必须置于社会主义市场经济体制形成和建立的大背景下,放置于全国的大环境中。流动人口管理机构应由非常设性机构向专门化、权威性的部门转移,改变政出多门、管理分散格局,避免宏观控制乏力、失调现象,出现管理工作中的盲点和无序状况。可以考虑由党委督促，各级政府直接领导,做到统一机制、统一管理、统一证件、统一收费、统一使用、统一执法,形成条块结合,以块为主,层层有人抓,级级有人管的管理网络和立体管理格局,使流动人口管理工作由部门行为转为政府行为。建立权威性管理机构的目的在于借助行政手段,建立完善流动人口管理法规、制度,协调力量,形成齐抓共管,综合治理的新局面,形成部门间,地区间的强大合力,科学、合理、高效地实施管理。这首先需要在全国建立一个权威性的流动人口管理机构,其主要职责应包括根据全国劳动力市场供求情况,采取行政性手段控制人口流动量、流源、流向,引导有序流动,及时沟通全国劳动力市场的总体供求信息,对流动人口管理进行宏观指导,协调地方、部门之间关系,形成社会化管理大格局。

3.3.3 加强网络建设，提高对流动人口的信息管理水平

为落实流动人口的有效管理，从解决人口“两流分离”、“两地错位”、“两头为难”、“两向弱化”入手，建立全国统一的信息和网络管理平台，明确工作职责与有关部门的分工，以“电脑信息高速公路” 网络为载体，进行“网”上引导和管理，对流动人口的流入和流出进行有效的控制，同时为流动人口提供政策支持、就业信息、教育培训等，保证流动人口管理的规范化和有序化。由于这项工作是一项全国性的庞大系统工程，所涉及的面较广，因此，应成立专门的机构负责组织、协调，明确各地职责与各职能部门的分工，确保各个部门工作的高效性和注入信息全面、及时、准确性，为流动人口的登记和管理打下坚实的基础，进一步提高对流动人口的信息管理水平。

3.3.4 实行社区化管理，使流动人口较快融入城区社会

流动人口在城市社会关系中存在社会隔离的另一个原因是居住隔离， 他们是城市的流动人口， 是过客（ 尽管他们中很多人在城市居住和生活了很长时间）， 而不是城市的永久性正式成员。在缺乏政策支持的情况下， 即使他们有支付能力， 很多人也只是“随遇而安”， 而不会在居住方面更多地投入，无法真正的融入社区，致使很多优惠政策难以享受，同时也为政府管理和社区建设带来很大难度。因而，对流动人口实行社区化管理是解决流动人口社会隔离问题的重要途径之一。建立社区控制、教育、保障、整合等机制，构建以社区为依托的流动人口服务与管理平台，鼓励流动人口参与社区自治，增强作为社区成员的意识，提高自我管理、自我教育、自我服务能力。发挥社区的社会融合功能，促使流动人口融入城市生活，与城市居民和睦相处。针对不同类型流动人口的特征，社区管理与服务相结合，切实解决他们的医疗、职业介绍、子女入托就学等实际困难，解除他们生活上的后顾之忧。适时成立有流动人口参加的社区管理委员会或相应机构，使他们能够通过社区组织顺利融入社会，提高流动人口对城市、企业、及居住社区的归属感和认同感。这样既有利于城市经济发展和社会稳定，也有利于体现社会的公平与合理。

3.3.5 服务多样化

实践中我们认识到, 必须解决低水平管理, 仅仅管好流动人口吃住是不够的, 还必须关注他们思想、文化、精神方面的需求。从农民到市民有一个过程, 完成这个过程的手段之一就是教育与服务, 要启动流动人口教育培训工程。只有搞好流动人口的教育服务, 满足其城市化的需求, 才能促进流动人口适应城市建设与发展的需要。建立民工维权中心, 广泛开展维护民工合法权益活动和提供法律援助, 解决拖欠民工工资等问题。还要积极挖掘公办学校潜力, 解决流动人口子女就学问题。为流动人口低价或免费开放电影院、图书室、健身房等, 以丰富流动人口文娱活动。

3.4 提高流动人口管理职责的建议

在流动人口管理中实行警企合作化。首先, 建立公安机关监督指导, 民营企业自管自治的警企合作模式。从强化用工单位的责任入手, 推进流动人口的社会化管理。按照“谁经营谁负责, 谁用工谁负责”的原则, 强化用工单位在流动人口管理工作中的责任, 制定用工单位流动人口管理规定, 从宣传教育、权益保障、计划生育、预防犯罪、安全生产等方面, 对用工单位的责任进行规范。其次, 要引入市场机制, 搭建以政府为主导的出租房屋中介平台, 实行社会化运作, 把企业服务、政府管理有机结合起来, 形成以出租房屋中介为主职, 兼顾管理服务、代征出租房屋税等新型中介服务。最后, 倡导建立流动人口自治协会、流动人口企业联谊会等组织, 鼓励流动人口实施自我管理、自我服务。

将管理与教育结合起来,加强对流动人口的法制宣传教育。在流动人口管理建立了长效机制后,对外流动人口的教育成了管理工作的一项中心任务,其中法制教育是最重要的。因为大多数流动人口是从落后的农村来到城市,其陈旧狭隘的思想观念与市场经济的新思潮存在很大的差距,还因为从他们一进入城市就成为城市社会中的弱势群体,他们的各项权益无时不刻在受到挑衅和侵害,所以他们急需要通过普法教育,学会使用法律武器维护自身合法权益。“维权”教育是流动人口普法的切入点,对流动人口法制教育时要尽量不损害他们的经济利益,比如不占用他们的工作时间,不实行付费教育等。对有固定劳动关系的流动人口,可以要求用工单位将职工思想教育和法律知识教育列入员工带薪培训计划中;对居住分散、无固定劳动关系的流动人口,其居住地的社区可以通过市民学校、外来人口学校等形式向他们进行思想法制教育。如杭州市普陀区沈家门街道新街社区开办“外来人口之家”,以免费发送学习资料和有奖答题形式引导外来人员学法,效果就非常好。通过法制宣传图板以图文并茂的形式通俗易懂地宣传法律条文,对文化程度不高的外来人员非常有效。在对外来人口进行法制教育同时还应该积极开展思想品德、职业技能教育,使他们在学法律知识的同时认识什么叫文明和正义,从而改造世界观,正确面对人生。要出台一些明确外来人口教育的政策及方案,将外来人口教育落到实处以提高外来人口的素质;另一方面,要通过舆论导向作用教育城市居民摒弃那种鄙视外来人员的不正确心态,通过政府各个办事窗口向外来打工人员展示公平与公正,还有建立对外来人员法律援助机制、失业救济和职业技能培训机制等。城市公共管理和服务部门应该以同样的法律规定的程序和规则来管理和服务所有的城市居民,对城乡劳动者在求职、考试、招聘、录用等方面一视同仁,着力于建构“共享式”集体利益。

在全社会形成关心流动人口（特别是农民工）的良好氛围，社会各方面都要树立理解、尊重、保护农民工的意识，开展多种形式的关心帮助农民工的公益活动。新闻单位要大力宣传党和国家关于农民工的方针政策，宣传农民工在改革开放和现代化建设中的突出贡献和先进典型，加强对保障农民工权益情况的舆论监督，对优秀要及时给予奖励。总结、推广各地和用人单位关心、善待农民工的好做法、好经验，提高对农民工的服务和管理水平。

第4章  流动人口犯罪对策

4.1努力提高流动人口的综合素质

要想有效遏制流动人口犯罪，提高流动人口的综合素质是关键。首先，要对他们开展法制宣传，进行遵纪守法教育，培养他们的法律意识，使他们学会运用法律武器保护自身权益。其次，要努力提高流动人口的文化素质。针对农村流动人口文化程度不高，小学、初中毕业的占绝大多数的情况，政府有关部门可以通过举办各种形式的成人高校、夜校等培养方式来提高流动人口的知识水平。三是要努力提高流动人口的技术素质。主要可以通过两种方式，一种是由原籍政府有关部门进行技术培训，使其学会一、两门使用技术，为他们走向社会提供平台；另一种方式是通过民工所在的学校或是由就业的企业或地方政府、社会团体等负责培训。

4.2努力消除流动人口的受歧视心理

大多数流动人员远离亲人，身处异乡，往往从事于危、重、脏行业，相对缺少必要的组织管理和社会保障。特定的外部环境，使流动人口更易遭受到不法侵害，也极易成为犯罪的主体。因此，各级政府要将流动人口管理工作真正作为政府工作的一项重要内容来抓，社会各部门在依法从严管理流动人口的同时，要强化服务和保护意识，使流动人口能切身感受到第二故乡的温暖。一是劳动、工商、计生等部门要并肩携手、相互配合、齐抓共管。定期对企业的劳动用工情况进行检查，查有无违反规定招工，有无延长劳动时间，有无拖欠、克扣民工工资，有无从事劳动强度过大的工作。二是各级政府和教育部门要采取开办外来民工子弟学校、允许外来人员子女在本地学校就学等措施来帮助解决外来民工子女就学困难，保障他们享受教育的权利。三是要积极查处侵犯外来流动人员合法权益的案件。四是各级政府要设立相应的流动人口救助基金，以救助那些因意外情况丧失劳动能力，陷入绝境的人员。

4.3加大管理力度

加强外来流动人口管理，堵塞管理漏洞，是预防和减少外来流动人口犯罪的重要环节。一要加强领导，健全网络，对外来流动人口实行全方位、多层次管理。各级政府要重视对外来流动人口的管理工作，加强对外来流动人口管理的领导，落实领导岗位责任制。加大政府财政投入，保障外来流动人口管理工作经费。适时调整充实外来流动人口管理队伍。对于外来流动人口集中的村居及外来流动人口较多的用工单位应建立登记站。公安、劳动、计生等部门要履行好各自职责，做到密切联系，互相配合，对外来流动人口实行全方位、多层次管理。二要因地制宜，多管齐下，推行外来流动人口管理的多种有效模式。在外来流动人口管理中，要注意因地制宜，多管齐下，达到管而不死，活而不乱。可以采取“民工之家”的形式使散居的外来流动人口集中居住；对出租房屋可根据承租人的复杂程度和出租人与管理机关的配合程度来实行星级化管理，依据星级高低分别落实不同的管理措施；对外来流动人口可以根据工作情况、收入情况、居住情况和有无前科、劣迹等进行分层次管理，确定放心层、关注层、隐患层，并分别进行管理。三要强化责任，严格执法，充分履行公安治安管理职能。公安机关作为外来流动人口管理的主管机关，要充分履行好法律赋予的职责，加强外来流动人口管理。适时组织集中整治，依法做好外来流动人口的登记、发证、查验等工作，严格各项制度，加大执法检查、监督的力度，最大限度地消除管理死角。对不按规定申报暂住登记、申领暂住证等行为，要依法进行处理。对社会闲散人员要进行重点监控。

（1）加强各级党委、政府的领导，依靠全社会的力量进行综合治理流动人口管理是一项庞大的社会系统工程，仅依靠公安部门管理是不够的，各级党委和政府应当高度重视对于流动人口犯罪的有效预防和治理工作，统一领导，统一部署，实行社会治安综合治理，建立由综治委牵头，公安、劳动、城建、卫生、工商、计划生育等有关部门联合组成的流动人口管理领导小组及其办公室，以加强对流动人口管理工作的统一领导和协调指导。既要发挥政法机关主力军的作用，又要充分发动和依靠广大人民群众，各部门分工合作，齐抓共管，形成有效预防和治理流动人口犯罪的整体合力和防范机制。

（2）加强出租屋管理工作流动人口受居住条件和从业条件等因素的影响，居住地及从事的职业变化频繁，处于极度不稳定状态。公安机关对流动人口特别是居住在租赁房屋的外来流动人口情况难以掌握，甚至失控，租赁房屋已成为当前流动人口进行违法犯罪活动的主要场所。强化对于租赁房屋主的治安管理、加大清理整顿力度是流动人口管理的重要环节，是预防和减少流动人口违法犯罪的关键。对租赁房屋的管理工作，应坚持“属地管理”的原则，建立统一规范的工作机制，坚持“条块结合，以块为主”，严格执行“谁出租，谁负责”、“谁留宿，谁负责”的制度，明确责任，强化管理，堵塞漏洞，严格对租赁房屋的审批制度，实行租赁房屋治安管理许可证制度，保证登记发证工作达到底数清、情况明，不漏管，不失控。把出赁房屋纳入工作视线，密切治安动态。

（3）强化服务意识，推进人本化管理。在对于流动人口进行管理，制定和执行相关政策、措施时，应当树立“以人为本”的管理理念。在管理中，应当体现服务的本意，珍惜人、尊重人、保护人的基本权利，革除歧视流动人口的意识，弱化事实上客观存在着的城乡人口利益差异和人身等级的分别。在工作中要寓管理于服务之中，积极主动地为外来流动人口办好事、办实事。

4.4加强打击力度打击是特殊的预防手段。

根据流动人口犯罪的特点、规律，司法机关应适时开展各种清算打击行动，加大打击力度，既严厉打击流动人口中的犯罪分子，又及时保护守法流动人口及广大百姓的合法权益。

（1）打防控一体化的工作机制是一项系统工程，公安机关必须紧紧围绕“发案少，秩序好、社会稳定、群众满意”的总体目标，深入贯彻“预防在先，防控结合”的治安方略，积极推行社区防控体系建设，构筑起“以块为主，条块结合、重点防范、全面控制”的社区防控体系。

（2）依法严厉打击流动人口中的严重犯罪活动针对当前流动人口犯罪恶性程度不断增强的趋势，尤其是对那些社会影响恶劣，性质严重的暴力案件，必须从快、从重地加以严厉打击，充分发挥“严打”的威慑作用，有效地维护良好稳定的社会治安秩序。

（3）加强对重点人口的管理针对流动人口犯罪中重点人口犯罪多的现象，要有效预防和治理流动人口犯罪现象，就必须进一步加强对于流动人口中的重点人口的管理工作。在对他们进行加强管理的同时，更要对重点人口、刑释解教人员作好帮教工作，并为其创造良好的社会帮教环境，积极创造条件帮助刑释解教人员解决包括就业、生活等方面在内的实际困难，让他们真正体会到社会并没有抛弃他们。

（4）将流动人口的管理纳入法制化的轨道流动人口的管理如果缺乏有效的法律、法规加以规范，就会呈现各自为政的无序局面，出现有利时争着管，无利时无人管的弊端。因此，要使流动人口管理走向有序和规范，必须走依法管理的道路，为强化流动人口管理提供有力的法律保障。

结束语

流动人口在城市的社会融合受到城乡体系整体性的影响,受到制度安排、社会网络、劳动力市场、教育和培训、文化价值的综合的作用，在流动人口大量集聚和长期居留的背景下,需要通过系统性的制度改进，形成统一、规范、有效的流动人口管理体制，走综合管理、服务之路，促进流动人口更好地实现社会融合,为城市流动人口构筑和谐的社会环境,这对实现健康的人口城市化和不断破解城乡二元结构都具有积极的社会意义。

综上所述，流动人口犯罪问题不仅仅是社会治安问题，更与社会政治、社会经济生活有着密切的关系，因此，这就更需要我们加大有关流动人口犯罪的特点、犯罪的原因与预防对策等各方面研究的力度。本文正是基于这样的目的，对流动人口犯罪主体诸如上述若干基础问题，进行了比较详细的论述。最后，笔者认为：研究流动人口犯罪意义重大！ 

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