摘要:面对国际金融危机对我国市场经济的冲击,国务院出台了扩大内需10项措施,启动了4万亿”救市”资金。政府采购这一宏观调控工具将在扩大内需,促进经济增长过程中发挥举足轻重的作用。本文从政府采购的政策功能入手,分析了政府采购在扩大内需中可能面对的问题,提出了在金融危机环境下政府采购管理的对策,以期达到政府采购四两拨千斤的政策杠杆效果。

关键词:金融危机;扩大内需;政府采购

当前,金融危机席卷全球。为了应对金融危机,各国政府纷纷出台相关救市政策,我国的宏观调控政策也应激而动,国务院出台扩大内需10项措施,分别是:加快建设保障性安居工程;加快农村基础设施建设;加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设;加快医疗卫生、文化教育事业发展;加强生态环境建设;加快自主创新和结构调整;加快地震灾区灾后重建各项工作;提高城乡居民收入;在全国所有地区、所有行业全面实施增值税转型改革;加大金融对经济增长的支持力度等。初步匡算,到2010年底约需投资4万亿元资金。10项措施中除了1项金融措施外,其余9项皆与政府采购密切相关,因此政府采购在今后重振经济的过程中,将会发挥举足轻重的作用。如何把扩大内需的政策落实好,保证4万亿元资金投资使用的安全性和有效性,在拉动经济过程中最大限度地发挥政府采购的政策功能,是我们当前必须认真思考并加以解决的问题。

一、政府采购的政策功能

所谓政府采购的政策功能,是指政府通过立法所确立的,通过其采购活动所推行的政治、经济、社会或者环境等体现社会公共利益的政策职能[1]。随着我国政府采购制度的发展,政府采购的政策功能越来越

突出,它体现了政府采购的制度价值。

(一)政府采购的宏观调控功能

首先,政府采购可以实现对国民经济的总量控制,即为了刺激经济发展,政府可以扩大采购规模,增加内需;为了抑制经济过热,政府可以缩减采购规模降低消费需求。正因如此,政府采购作为政府公共财政支出的一种基本手段被广泛采用,政府采购在市场经济国家已有200多年的历史,采购的规模也具有相当的比重,许多发达国家政府采购支出一般占其当年财政支出的比重为30%,占GDP的比重为10%一15%[2]。其次,政府采购可以实现经济结构和产业结构的调整,推动社会经济协调发展。作为国内最大买家的政府,其采购数量、品种和频率的改变,不仅影响到社会总供需,而且还对国民经济的产业结构和产品结构产生影响,当国民经济产业比例阻碍了经济发展时,政府可以采取某些措施鼓励或限制某些产业的发展,对需要鼓励的产业,采取扩大相对购买量等方式增加对该产业的购买力度;而对需要限制的产业,则采取不购买或少购买的策略;对于产品结构的调整也是如此[3]。在此次全球金融危机中,各国政府都把政府采购拉动经济的政策功能发挥得淋漓尽致。

(二)政府采购的社会政策功能

该功能主要体现在保护民族产业、扶持不发达地区和少数民族地区,促进中小企业发展、保护环境等。对此,各国的政府采购法都有明确的规定,如美国的《小型企业法》要求采购机构将一定比例的政府采购合同授予小型企业和弱势群体拥有的企业,有些州规定10万美元以下的政府采购合同,要优先考虑中小企业,并给以价格优惠,中型企业价格优惠幅度在6%以下,小型企业价格优惠幅度在12%以下;在政府采购合同中融入劳动法和环境保护法的内容,要求承包商对其雇员采取公平的雇佣政策,遵守清洁环境的倡议等;美国成为GPA成员之后,其1933年颁布的《购买美国产品法》对非成员方仍然适用。我国也在《政府采购法》第9条规定了政府采购要“扶持不发达地区和少数民族地区,促进中小企业发展等。”[4]但在实践中,由于行业垄断和地方保护的阻碍,这一功能没能很好地发挥。

(三)政府采购的政治功能

政府采购能够促进政府廉政建设,提升政府形象,促进社会和谐。首先,政府采购的资金是按财政预算拨付的,并纳入统一账户管理,它受到财政部门全方位的监督;其次,政府采购主要方式是公开招标,其整个过程公开、透明、充满竞争,并且是按严格的规定程序进行的,极大地降低了腐败发生的机率;最后,公共监督机制的建立以及防腐机制的建立能有效地防止政府采购过程中的权钱交易、寻租、徇私舞弊和暗箱操作等腐败现象的发生。

二、金融危机环境下政府采购面对的问题

(一)大量工程项目采购游离于政府采购视野之外

在欧美等国家,招标投标是作为一种采购方法在政府采购法中予以规定的,不单独制定法律,这也是国际通行做法。而我国现行是分别立法,且在实际操作中,由于两部法律在工程采购的适用客体、工程内涵界定和监管职责范围等方面规定不一致或有缺失,导致一些政府采购工程项目出现监管“真空”,存在大量应实行政府采购的工程项目并没有实行政府采购的现象。

(二)“国货”标准不清晰导致“国货”不优先

随着经济全球化和贸易自由化进程的加快,政府采购市场最终将形成全球统一的大市场。但目前我国政府采购制度尚不完善,国内大多数企业还缺乏国际竞争力,国内政府采购市场尚不具备开放条件。《政府采购法》第10条也规定:“政府采购应当采购本国货物、工程和服务。但有下列情形之一的除外:(一)需要采购的货物工程或者服务在中国境内无法获取或无法以合理的商业条件获取的; (二)为在中国境外使用而进行采购的; (三)其他法律、行政法规另有规定的”[5]。此“国货条款”的规定过于笼统,且没有给“国货”下明确的定义,故在实际执行中缺乏可操作性,加之各地各级政府讲排场、爱攀比的消费心理,片面理解“除外”,过分强调“特殊”,导致“国货”不但不优先,反而在某种程度上遭歧视。据不完全统计,我国政府采购市场实际已开放约15%,外国供应商和外国产品已基本垄断了我国政府采购市场的电梯、高端医疗设备、摄像照相器材、复印机、电脑软件、照明灯具、橡胶、轿车等行业,高端服务器、交换机等网络设备也几乎是进口产品一统天下。

(三)打着“救市”旗号搞地方保护

政府采购采取公开透明的方式,公开采购信息,公平对待所有的供应商,鼓励符合条件的供应商自由进入政府采购市场,地不分东西,货不分南北,优胜者中标,公平竞争结果将促进资源的广泛流动和合理配置。然而,由于各地各级政府对政府采购制度的认识还存在偏差,在局部利益和政绩观的驱动下,片面理解政府采购,导致政府采购市场还没有规范,仍然存在各自为政的局面。地方保护本来就是政府采购领域的一大痼疾,为应对金融危机,各地政府更是争相上演地方保护。三月上旬,河南省政府出台的《关于促进工业经济平稳较快增长的意见》,要求政府在招标采购时,在同等条件下要优先采购省内产品,……;安徽省出台文件,要求各级政府投资的项目优先使用安徽省产钢材、水泥、钢门窗、玻璃、电线电缆及其它工业、配电设备,……;内地最先向市民派发消费券的杭州市则规定:“在指定直销点购买电视机、冰箱、洗衣机、手机4类本地产品可按面值享受18%优惠,其中由财政补贴企业13%”;长春市则“鼓励政府采购及各县市、区、开发区在购车和报废更新车辆时,按规定的标准首选一汽集团产品”;西安、海口也在不久前出台了有关的士更新的“内部规定”,要求本地的士更新换代时只能使用本地品牌的轿车;最激进的地方保护主义观点则来自广东两会的一些代表及政协委员,他们当中有人提议“不雇外来工”,引起舆论哗然[6]。

(四)中小企业进入政府采购市场门槛高,得不到扶持

据工业和信息化部资料统计,我国中小企业数已达到4200多万户,占全国企业总数的99. 8%,中小企业所创造的最终产品与服务价值、交纳税收与城镇就业岗位,分别占全国的60%、53%与75%以上[7]。可以说,中国经济的振兴是和中小企业的兴旺紧密相关的。但在现有制度框架下,由于入市门槛太高,中小企业往往被挡在政府采购市场门外。中小企业为了生存,使出浑身解数挤进政府采购市场,大企业也利用中小企业从政府采购中渔利。2008年11月发生的杭州地铁一号线塌陷事件,其建设招标要求投标方应具备市政公用工程施工总承包特级资质,或铁路工程施工总承包特级资质。而要获得这类资质需要具备很多条件,如注册资本3亿元,净资产3. 6亿元,近3年年平均工程结算收入达15亿元以上等。在这些条件下有资格做“总承包”的企业非常有限,只有大型国有企业如中国中铁、中国铁建等,大公司接到工程吃不掉,就转手分包给不符合承包条件的中小企业,从中赚取提成,多的时候一项工程被转包四次之多,到最后一层承包商手里工程款仅剩下标价30%左右,工程质量出问题理所当然,发生安全事故在所难免。

(五)违规采购及商业贿赂现象严重

《政府采购法》对采购预算、采购方式、资金结算等规定了法定的程序,对集中采购目录作了详尽归类,但在实践中仍然存在各种违规违纪采购现象:如有些单位任意增加预算,随意采购;有些单位将政府集中采购目录内的项目委托给社会代理机构或自行采购以规避集中采购;有些单位将到达“门槛价”的采购项目化整为零,逃避政府采购制度的制约;有些单位以采购项目紧急、采购项目涉及国家秘密和属于“工程”项目为由不执行政府采购;有些单位擅自变更合同项目,将一个正常的采购项目变成紧急采购,进而规避法定方式和程序[8];有些地方出现供应商围标、串标,个别地区甚至出现了评委与供应商相互勾结作弊的现象;少数政府官员甚至把政府采购变成掩盖违规违法行为的一种工具,如收受贿赂后内定供应商,却说是落实政府采购政策扶持中小企业,冠冕堂皇。这些现象严重影响了政府采购的公正性,危害极大。

三、金融危机环境下的政府采购管理对策

(一)尽快将工程项目采购纳入政府采购管理

扩大内需政策的着力点集中在基础设施和公共工程方面,例如公路、铁路、学校、公共卫生设施、环保设施和廉租房建设等。因此,工程项目采购能否真正纳入政府采购法规范范围,直接关系到扩大内需政策的实施效果,同时还关系到我国应对GPA谈判、防止发达国家和国际组织利用我国法律不协调而渔利。在当前《政府采购法》与《招标投标法》尚未有机衔接的前提下,应当尽快制定一个将工程项目纳入政府采购管理的暂行办法,规定凡政府采购工程项目进行招标采购的,除招标投标环节适用招标投标法外,其他程序和监督管理均按政府采购法规定执行。

(二)明确“国货”标准,优先购买“国货”

“国货”标准不统一,阻碍了政府采购支持“国货”等政策功能的发挥,因此,政府部门应抓住“救市”机遇,尽快确立国货标准,强化国货观念,制定具体的国货采购政策,出台鼓励采购国内产品和项目的政策规章。解决这个问题可以借鉴美国的做法,美国1993年颁布的《购买美国产品法》所称“美国产品是指最终产品中美国零部件含量不少于50%的产品”。笔者认为我国可以从产品国内增加值、品牌自主性、知识产权、持股比例等方面确定“国货”标准。

(三)加大对“地方保护”的打击力度

由于地方保护容易与政府采购政策功能相混淆,因而极其隐蔽,例如将采购当地企业的产品说成是促进中小企业发展;指定采购本地品牌说成是落实节能环保政策;以保护环境为借口,变相抬高外地供应商参与的门槛;以促进下岗职工再就业为名,默认采购项目不对外开放,等等。因此我们必须有针对性地加以防范,提高“救市”政策的透明度,切实推行“政务公开”制度;采购代理机构要加强信息管理,促进采购信息的公开发布,凡暗箱操作的采购代理机构及其工作人员,要严肃追究其责任,直至取消其机构的代理采购职能;各级政府采购监督部门要建立监督管理岗位责任制,真正履行起为政府采购“保驾护航”的责任和使命;要最大限度地发挥公众和新闻媒介的监督作用,谁搞地方保护就曝光谁。只有这样,政府采购才能真正起到拉动经济的作用。

(四)降低中小企业进入政府采购市场的门槛

随着政府采购范围的逐步扩大,中小企业加入到政府采购已经是一个越来越现实的问题。所以说,在扩大内需过程中,政府采购在设计落实政策时要充分关注中小企业,出台操作性强的政策法规,采用政策扶持、报价优惠、按比例分包、降低招标门槛、改革现有的操作模式和手段等多种方式,进一步加大对中小企业的扶持力度,增加中小企业的授予合同数量。

(五)将政府采购对象和范围进一步向公共服务领域拓展

扩大内需10项措施,政策重心直指加快民生工程、基础设施、生态环境建设、灾后重建和提高城乡居民特别是低收入群体的收入水平等方面。这就要求我们突破现有各地方政府制定的集中采购目录的束缚,延伸政府采购概念外延,将政府采购对象和范围进一步向公共服务领域拓展,围绕扩大内需10项措施,加快农村基础设施建设,如农村沼气、饮水安全工程和农村公路建设等;加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设;提高农资综合直补、良种补贴、农机具补贴等政府采购扶持政策,进一步增加农民收入;继续贯彻自主创新、节能减排的政策目标,不能因为扩大内需而放松,如车辆卖不动,就要求各级政府多买车。

(六)强化监督管理,全面规范政府采购行为

1.强化政府采购预算约束　

目前我国政府采购预算的透明度低,过于灵活和过多的预算追加使其失去了应有的法律严肃性,因此要强化各单位预算约束观念和预算管理意识,政府采购预算一经批准以后,即成为预算执行的依据,各单位必须严格执行,不得任意调整。单位按照预算管理程序调整预算或追加预算的,应当及时调整和追加政府采购预算,未列入政府采购预算、未办理预算调整或补报手续的政府采购项目,不得实施采购。

2.进一步落实“管采分离”　

在现行法律制度框架下,明晰管理机构与操作机构职能,不断完善“机构分设、政事分开、独立运行、相互制约”的工作机制。首先,要严格按照《政府采购法》“政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构”的规定,将财政部门管辖的集中采购机构与之“脱钩”,实现监督管理机构与集中采购机构真正意义上的分离;其次,以规范政府采购各当事人的利益行为为中心,进一步明确监督管理部门、集中采购机构和采购人的权利、义务和职责,形成三者之间相互平等、相互监督的管理和运行机制[9] 3.加快推进电子化政府采购进程,完善技术监督　电子政府采购可以降低价格和管理成本,缩短了招标准备时间,减少人为因素,增强采购及时性,提高采购准确性和质量,健全完善统计体系;可以提高政府采购的透明度,方便社会公众的监督,同时还可以打破地域限制,促进政府采购市场的统一。目前,国际上许多国家都已开展了电子化政府采购的实践,尤其以韩国的电子政府采购系统为最,韩国的电子化政府采购模式已被联合国视为电子采购世界代表范例。我国可以借鉴韩国的经验,在各地已建立的地方电子政府采购系统基础上,尽快建立全国统一的电子化政府采购平台。

4.进一步强化外部监督　

4万亿“救市”资金大多来源于纳税人的税款,因此每一笔资金的使用都必须尊重纳税人的知情权,都要对人民负责,因而必须接受财政、审计、纪检监察机关的监督、接受社会公众和新闻媒体的监督。政府采购监督管理部门应会同有关部门对“救市”资金的使用进行定期监督检查,并将检查结果予以公布,达到对每一采购项目的事前、事中、事后全方位、多层次的监督,将政府采购中的不公正和违法行为消灭在萌芽状态,彻底杜绝暗箱操作和腐败现象的发生,使每一分“救市”资金都用到刀刃上,使政府采购成为名副其实的“阳光工程”。金融危机是国际金融自由化失败的表现,经济危机是自由市场失灵的标志。市场失灵要求重构市场的管制方向[7],政府采购这一宏观调控工具将在重振经济过程中发挥四两拨千斤的政策杠杆作用,我国尚未加入GPA,可以充分发挥政府采购政策功能。但我们必须清醒地认识到政府采购并非“万能之匙”,因为在经过30年的改革开放后,我国经济正在进入新的挑战时期,面临着衰退、就业压力和产业结构失衡等多层次问题。中央经济工作会议提出扩大内需要以转变经济发展方式和调整经济结构为重要依据,因此,政府采购也应以这两点为主要目标,按照科学发展观的要求,从转变经济发展方式和调整经济结构的角度考虑政府采购的制度建设和日常工作,我们所制定的“救市”政策,必须与国民经济中长期发展战略目标相一致,通过财政政策和金融政策的深层次融合,促进国民经济快速稳健的增长。

参考文献:

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