公务员法在本质上就是公务员管理法，在有关机关对公务员进行管理的过程中，必须遵守法律的强制性规定，违反法律规定必须承担一定的责任，这些责任就是公务员管理责任。我国《公务员法》对公务员管理责任有明确的规定，初步构建了公务员管理法律责任体系，初步确定了责任主体、责任适用的范围以及规定了多种责任形式。这些规定对完善公务员管理制度，保障公务员合法权益都具有重要的意义。但是我国《公务员法》构建的公务员管理法律责任制度还存在一些不足之处，需要将来立法进一步完善之，使之逐步实现体系化、明确化以及程序化，突出责任制度的地位，保障公务员法律制度的运行。

关键词：公务员管理；公务员法；法律责任；完善

THE RESEARCH ON THE LEGAL LABILITY SYSTEM IN THE CIVIL SERVANTS MANAGEMENT

ABSTRACT
    The code of civil servants is a law about civil servants management in essence. In the process of managing, the organs in charge should abide by the laws, and if they violate the laws, they may assume some legal liability. The code of civil servants in China contains the articles about this kind of liability, and the legal system has taken shape. The laws set the subjective, the applicative conditions and the liability forms. So the liability system of civil servant management is of great importance for the civil servant management and the protection for the civil servants’ interests. But the liability system has some flaws, the law should be modified in further legislation, and these articles about liability should be systematic, explicit and procedural.

KEY WORDS：Civil Servants Management; The Code of Civil Servants; Legal Liability; Improve

（一）我国公务员立法的历史沿革

（二）现行公务员立法的宗旨

（三）现行公务员立法的基本框架

二、公务员管理责任体系及其地位

（一）公务员管理责任概述

（二）原《公务员管理暂行条例》中的相关规定及其评述

（三）现行公务员法中的相关规定及其评述

（四）公务员管理法律责任在公务员法律体系中的应有地位

三、我国的公务员管理法律责任

（一）公务员管理法律责任的主体

（二）公务员管理法律责任的适用范围

（三）公务员管理法律责任的形式

四、完善我国公务员管理法律责任的构想

（一）现行公务员管理法律责任制度的不足之处

（二）完善我国公务员管理法律责任制度的路径

为了写作本文，笔者参阅了我国已经公开发表的有关公务员的著作和论文，发现我国学者的研究兴趣集中于公务员救济制度、公务员的法律责任制度、公务员考录制度等，但是对于公务员管理法律责任的研究成果相当稀少，相关著作对这个问题都是一笔带过，语焉不详。因此，笔者认为，有必要对这个问题作深入的剖析和检视，并且研究如何完善公务员管理者的法律责任。

一、我国公务员立法概述
    在研究国家公务员管理的法律责任之前，首先要对我国的公务员立法进行一些分析，惟有如此，才能把握整个公务员立法体系，并且理解国家公务员管理责任在公务员法律体系中的地位，才能进行后续的论述。

（一）我国公务员立法的历史沿革
我国古代的文官制度较为发达，并且成为当代西方各国文官制度的渊源。我国古代文官制度中最具特色的是科举制度，这一制度被英美日徳等国的政府文官选拔所吸纳、借鉴。美国前人事管理总署署长卡艾伦·坎贝尔应邀来中国讲授西方文官制度时说道：“当我接受联合国邀请来中国向诸位讲文官制度的时候，我是感到非常惊讶的，因为在我们西方的政治学教科书中，当谈到文官制度时，都把文官制度的创始者归于中国。”[2] 但是我国古代文官制度直接为封建皇权服务，缺乏现代精神，与现代文官制度的宗旨、架构等还相去甚远。

我国现代公务员制度的建立肇始于改革开放后，主要分为如下几个阶段：

首先是理论准备阶段（1985年-1989年）。我国改革开放之前的干部制度存在很大的弊端，如终身制、责任制度的缺失等等。改革开放之初，我国对传统的干部人事制度进行一些改革，提出领导干部的“四化”方针，即“革命化、年轻化、知识化、专业化”标准，废除领导干部实际存在的领导职务终身制等。80年代中期，党的十四大提出进行政治体制改革，其中干部人事制度的改革便率先突破，国家公务员制度建设被提上议事日程，开始了理论上的探索。1985年，《国家工作人员法》草拟出台；1985年-1986年，这一草案被更名为《国家行政机关工作人员暂行条例》，为我国公务员制度的建立奠定了基础。1987年，中央高层会议明确提出在我国建立国家公务员制度。

其次是试点实验阶段（1989年-1993年）。1989年，国务院的6个部门即审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局和国家建材局率先进行公务员制度的试点；次年在地方的两个重要城市—哈尔滨市和深圳市进行公务员制度的试点。这两方面的试点力求为中央国家机关和地方政府机关推广这一制度提供经验。

第三阶段是全面实施阶段（1993年-2006年）。1993年，《国家公务员暂行条例》正式颁布。中央提出用三年或更多的时间，在全国基本建立起国家公务员制度，并不断加以完善；当年的重点是做好国务院所属部门、单位的国家公务员工作；地方人民政府机关公务员制度的推行由各省、自治区和直辖市根据各地机构改革的情况具体安排。

1993年以来的一项重要工作是加强公务员制度的法规建设，出台了与《国家公务员暂行条例》配套的相关法规以及实施细则。1995年2月中央颁布了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》；2000年6月，中央批准并印发了《深化干部人事制度改革纲要》；2002年4月，中央办公厅印发了《公开选拔党政领导干部暂行规定》等五个法规性文件，进一步规范了这些制度。经过短短15年探索与实践，我国的公务员制度建设已取得令人瞩目的成就，初步实现了由传统的人事制度向现代公务员制度的转变，建立起国家公务员制度的基本框架，形成了一个以《国家公务员暂行条例》为主导，由40个单项法规和实施细则为配套的公务员管理的法规体系；国务院和县以上的地方各级政府机关已完成了职位分类和人员过渡工作。与此同时，国家公务员制度的各种基本运行机制逐步确立起来。这一系列探索实践，为制订《公务员法》，进一步完善公务员制度打下了基础。

2005年4月27日，第十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》，并于2006年1月1日起生效施行。《公务员法》是我国第一部带有干部人事管理总章程性质的法律，它填补了法律体系的空白，在立法思想和制度设计上都有了重大发展，它的颁布和实施对于进一步加强党的执政能力建设，贯彻依法治国方略和推进社会主义民主政治建设，推进干部人事管理的科学化、民主化、法制化产生积极而深远的影响，在干部人事工作历史上具有里程碑的意义。该法自2006年1月1日运行至今，给我国公务员制度的变革带来了深远的影响，笔者认为该法对于构建法治政府、服务型政府、责任性政府具有重要的作用，是我国依法行政建设中的重要一环。

（二）现行公务员立法的宗旨
我国《公务员法》第1条规定，“为了规范公务员的管理，保障公务员的合法权益，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能，根据宪法，制定本法。”因此，我国现行公务员法的立法宗旨主要分为以下几个部分：

第一、规范公务员的管理。

所谓公务员的管理，是指依照有关法律法规的规定，对国家公务员的录用、考核、升降、奖惩、调转、工资、福利、保险、辞职、辞退、退休等各方面实习的一系人事管理。公务员法对这些部分均有所规定。笔者认为，对公务员的管理可以促进国家和政府打造一支专业素质过硬的公务员队伍，这对于行政法治是有好处的。

第二、保障公务员的合法权益。

公务员作为政府的工作人员，其自身也存在权利被侵犯的现象。从表面上看，公务员由于享有一定的权力，在整个社会阶层中处于上层，但是由于公务员管理关系没有理顺，公务员的权利缺乏法律保障。现行《公务员法》充分认识到了这一状况，对公务员的合法权益保护做出了一些规定，其目的是“实现把公务员权利救济彻底纳入法治原则的支配之下，使公务员权利救济的漏洞得以填补，接受法治阳光的普照。”[3]笔者认为，公务员立法的这一规定有利于为公务员创造良好的工作环境，维护公务员应该享有的合法权益。

第三、促进勤政廉政，提高工作效能。

    笔者认为，这一点宗旨是建设服务型政府所必须的。所谓的服务型政府，是指一种有别于传统行政管理的新理念，服务型政府强调政府为社会提供优质的公共服务，而不是停留于传统的强制性的行政管理层面上。当然，服务型政府只有在民主、宪政、法治的大背景下才能真正构建。促进勤政廉政，提高工作效能作为公务员法的宗旨之一，为服务型政府的建设储备了大量优质的公务员人才，有利于服务型政府的建设。

（三）现行公务员立法的基本框架
现行《公务员法》共18章107条。该法主要规定了两方面的问题：

一是关于公务员制度和公务员管理的总括性规定，包括公务员制度的指导思想、基本原则、公务员的范围、公务员管理机构、条件、义务与权利等；

二是关于公务员管理各个环节的基本管理制度的单项性规定，包括职务与级别、录用、考核、职务任免、职务升降、奖励、惩戒、培训、交流与回避、工资福利保险、辞职辞退、退休、申诉控告、职位聘任、法律责任等。《公务员法》在基本内容上，健全了干部人事管理四个机制：分类管理机制、更新机制、激励保障机制和监督约束机制。四大运行机制构成了《公务员法》的基本框架。

遗憾的是，在现行《公务员法》中，该法作为一部公务员管理基本法，其中的国家管理公务员责任制度没有突出，仅仅在《公务员法》第17章中用了寥寥3个条文将公务员管理责任做了一些规定，存在很多不足。但是由于国家管理公务员的责任制度在公务员法中的地位相当重要直接关系到责任政府的建立，也关系到公务员权益的保障，因此公务员管理责任机制的不完善使得该法的完善性大打折扣。下文主要针对公务员管理责任做详尽的论述。

二、公务员管理责任体系及其地位
（一）公务员管理责任概述
公务员管理责任从属于法律责任，遵从法律责任理论的一般原理。公务员管理法律责任是指公务员管理机关在公务员管理过程中违反法律规定，进而必须承担的法律责任。从公务员管理的这一定义可以看出，虽然公务员管理机关一般均具有较大的权力，但是公务员管理责任不同于政治责任，而是一种法律责任，与政治责任有着不同的属性；此外，公务员管理责任也不同于道德责任，道德责任只能引起行为人内心的自我谴责或者受到舆论的压力，但是公务员管理责任却具有法律上的惩罚性，对于违法法律规定，在公务员管理责任中负有责任的行为人，可能接受一系列的法律制裁甚至包含刑事惩罚。

（二）原《公务员管理暂行条例》中的相关规定及其评述
    1993年8月14日国务院颁布的《公务员管理暂行条例》是在我国公务员法还不成熟不宜出台的情况下制定的。该条例作为一个行政法规，对于公务员管理责任也有所规定。

第三、明确公务员管理责任的适用程序，做到程序化。现行《公务员法》显然回避了这个问题，这种做法的弊端上文已经有所论述。笔者的观点是，公务员法本身就是一部集实体性规范和程序性规范于一体的法律，如在《公务员法》第15章申诉与控告中就包含大量的程序性规范。因此，第17章法律责任中也不妨借鉴第15章的立法技巧，对公务员管理法律责任具体适用的程序作出一些规定。笔者的观点是，明确程序后，一方面可以使法律规范能够更好地得到适用，另一方面，程序的确定其实也是对权力的限制，即将权力置于法定的轨道内运行，这对建立有限政府和责任政府将有所裨益。

结  语
     公务员管理法律责任是公务员法研究中的冷门课题，为了写作本文，笔者查阅了国内出版的专著和论文，但是几乎无所收获，笔者甚至查阅了各机关、部门的公务员培训内部教程（包括一些电子文档），但是在法律责任一篇中这些教程都一笔带过，更谈不上深入的论述和探讨。因此，笔者选取这个题目进行深入的论述，一方面是为了促进我国的公务员法研究，另一方面也是为了对公务员法律责任理论中的一些疑难问题作出一些解释，以求教于老师们。当然，由于资料稀少，学生才疏学浅，佐证难免淡薄，观点难免幼稚，望老师批评指正。笔者认为，我国公务员法制进步较快，将来更为系统和完善的公务员立法也完全在可预期的范围内，届时，笔者相信公务员管理法律责任的立法也将更加系统化、明确化和程序化，以此保障公务员法制的运行。

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