《人大财政监督应关注的细节》，作者：许德清 先生

目前,各级人大及其常委会在大力推进财政监督工作规范化、制度化建设,基本上明确了监督的原则、方向和操作程序等,在财政监督实践中探索出了切合各地实际的路子。联系笔者履行财政监督职责的实际工作体会,感到现行的财政监督宏观的框架已基本搭建,但要切实做到从程序性监督向实质性监督转变,还应关注以下几个细节。

一、收入监督方面应关注的细节

1.关注非税收入的管理

与非税收入相关的概念有:预算外收入、其他资金、杂项收入等,它们的外延与内涵有些相同、有些不同,但在实际应用上经常替换使用,显示财政管理上尚有不规范之处。依笔者理解,非税收入是包括国、地税税收以外的所有收入,它包括教育费附加、预算外收入、其他资金等;预算外收入是指地方财政部门和由预算拨款的行政事业单位根据国家法律、行政法规和财政规章制度规定,自行提取,自行收取,自行安排使用的不纳入国家预算的一种财政性资金;其他资金是指预算单位按法律法规上缴预算外资金外,还有如本单位的资产出租与变现收入等,它等同于杂项收入,按照预算外资金定义,它应是预算外资金的一部分。但目前许多地方政府编制预算时,将非税收入来源分为预算外财政专户收入、其他资金收入、杂项收入等,等于承认了预算单位可以在预算外财政专户外自行收支一部分资金,助长了财政资金管理上的不正之风。对于非税收入管理,除教育费附加已纳入预算内管理外,其他应全部纳入预算外资金管理范畴,不应存在“其他资金、杂项收入”的概念。早在1986年国务院就下发了《关于加强预算外资金管理的通知》,又于1996年7月颁布了《关于加强预算外资金管理的决定》,系统地规定了预算外资金管理的规则,标志着我国对预算外资金管理进入了规范化的阶段。从短期来说,各级人大应监督本级政府严格实施的“财政专户储存”“、收支两条线”的管理办法。各单位在取得收入时,或者先通过本单位银行账户分步转入财政专户,或者在取得预算外资金收入时就一步交存财政专户;支出由同级财政部门按预算外收支计划和单位财务收支计划统筹安排,从财政专户拨付。从长期来说,各级人大应顺应财政体制改革的趋势,监督本级政府逐步将预算外资金并入预算内资金管理体系,实施规范化、法制化、系统化管理。

2.关注超收收入的管理

超收收入是指预算执行结果超过预算安排的财政收入。各级人大在以前制定财政监督办法时,超收收入的总量很小,问题不突出,所以没有明确具体规定。但近几年来,经济整体发展较快,加上收入征管进一步加强和一些行业如房地产超常规发展,每年超收收入越来越大,而超收收入在各级人代会上是不明确汇报的,只是向人大代表通报已经安排完的超收收入数字。因此,超收收入这一块容易游离于人大监督之外。

因此,建议各级人大应健全法律法规,补充财政监督办法中的超收收入使用管理内容,应按照“先有预算,后有支出”的原则,超收收入动用应该事先由人大有关机构审批。审批时特别要控制用于扩大经常性开支,因为这样易形成基数,增加第二年的支出压力。依照党的十六届五中全会的精神,针对经济社会事业发展不平衡的现状,超收收入应向社会事业投入倾斜,统筹城乡发展。

二、支出监督方面应关注的细节

1.关注公用经费使用与单列项目开支的关系现行政府部门的预算大多分为基本支出与项目支出,基本支出一般是人头费和日常公用经费等,按照“三定”方案采取定额管理的办法,以减少铺张浪费;项目支出是办事支出,对一些涉及全局的工作单列项目并给予适当的专门经费保障,应该说这充分体现了“一要吃饭、二要建设”的原则。但在实际编制预算草案中,某些政府部门往往是在基本支出不能增加的前提下,大量将本应公用经费保障的如开会、接待上级检查工作、职工业余活动等事宜列入项目支出,称之“细化预算”,不但曲解定额基本支出的本来意义,而且容易产生铺张浪费。因此,建议各级人大应督促财政部门明晰基本支出与项目支出的界限,严格控制会议、接待等基本支出的非正常增长。

2.关注预算科目法定增长比例与列收列支的关系

这是从各级政府的角度来说的,按照《农业法》《教育法》《科技进步法》的规定,国家财政用于农业、教育、科学技术经费的增长幅度,应高于国家财政经常性收入的增长幅度。但地方政府的收入预算编制分为一般预算收入和上级补助两种,支出分为一般预算支出和专款支出,从收支两方面来看都很少使用经常性收入的概念,各地政府按照各省的规定,农科教支出比例的参照对象大多定为一般预算支出。这就带来一些问题,比方说,由于财政体制调整或其他原因,农科教中某一项支出如教育突然增加造成一般预算支出整个盘子加大,势必要增加农业和科技的投入,否则不合法,而这样做财力又得不到保证。为了解决上述问题,地方财政部门引入列收列支的概念,将应是一般预算支出的部分农科教支出划入专款的列收列支,人为做小一般预算支出的盘子以保证农科教支出的法定增长。依笔者看法,列收列支应是指预算外收支计划,不应引入到预算内范畴来,这是其一;其二是财政预算应如实反映,不应通过技术手段规避人大审查,政府编制预算时如有困难,应与人大相关部门沟通、解释,取得人大代表的理解与支持。人大要进一步加强这方面的审查监督。

3.关注预备费的预算与使用管理

按照《预算法》第三十二条规定,各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1~3%设置预备费,用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。在各级政府实际执行中,存在两个问题:一是预备费有逐步扩大之势,据不确切计算,有些地方达到5～10%;二是预备费设置面越来越大,有些部门也设置预备费,如个别地方的街道编制预算时当年财力节余较多,除设立封顶的总预备费外,还在各大类支出中设立预备费。过多过滥的设置预备费,使政府预算和部门预算的编制失去了部分硬约束,随机开支的可能性增大。因此建议各级人大督促本级政府加强预备费的预算与使用管理,人大也应出台相应的监督办法加以约束。

4.关注国库集中收付结余的处置

国库集中收付制度改革的实施,实现了财政资金使用的“中转”变“直达”,账户管理由分散到统一,每年因核减虚列、多列的项目开支或跨年度专项等原因使国库集中收付账户出现结余。按照《预算法》第三十四条规定,各级政府预算的上年结余,可以在下年用于上年结转项目的支出;有余额的,可以补充预算周转金;再有余额的,可以用于下年必需的预算支出。地方政府财政部门一旦碰到某年财力紧时,根据上述法律的“可以”用词,首先将当年国库集中收付结余用于当年预算支出。而审计部门根据1998年财政部颁布的《行政单位财务规则》第五章第二十三条规定“,行政单位结余不提取基金,全额结转下年使用;其中,已完成项目的专项经费结余,报经主管预算单位或者财政部门批准后,方可使用。”由此认定财政部门违反法规,造成预算单位认识上的摇摆。笔者认为,对于国库集中收付结余应区别对待,确实是跨年度节余,应允许结转下年;对于已完成项目的专项经费结余,可以由财政部门在次年统筹安排。

载于《人大研究》2006年第7期(总第175期)，仅供参考学习。