摘　要:目前我国行政执法存在诸如执法违法、随意执法、执法不公以及行政越权等问题,这反映了行政执法者法治意识淡漠,缺乏依法行政的基本素质。要根治行政执法中存在的问题,提高政府行政效能,其关键是要将法则、程序、绩效等基本法治理念引入到行政执法之中。

关键词:行政执法;法治理念;探究

　行政执法是政府依据国家法律法规,运用国家资源管理国家、社会的具体行政行为。它是指行政机关和法律、法规授权的组织在行政管理活动中行使行政职权时依照法定职权和法定程序,将法律、法规和规章直接用于个人或组织,使国家行政管理职能得以实现的活动。[1]我国现行的行政执法存在执法不公、执法违法、随意执法以及行政越权等执法问题。因而,依法治理和完善行政执法对强化政府能力,建立规范有序的市场体系具有重要意义。本人认为:要从根本上改善我国行政执法滞后的现状,其关键是要在行政执法中引入法则、程序、绩效等基本的法治理念。只有在法则、程序、绩效等法治理念支配之下实施行政执法,行政执法水平、执法质量才有望改善,政府行政公正与正义才能得以实现。

一　行政执法的法则理念

所谓法则是指国家制定的法律、法规以及部门、行业规章。在法治社会里,全部的社会生活都要靠法律来调节,不仅社会生活如此,政治生活和经济生活也都要纳入到法律秩序中来,这可以说是法治的首要标志。[2]行政执法作为政府行政的一部分,其行为贯穿于社会生活、经济生活。行政执法本身就是政府职能部门依据法定职权将法律作用于社会、市场、公司法人和个人,因此法律至上、依法施政等法则理念应成为指导行政执法的基本理念。

(一)行政执法权的法定原则

行政执法权是政府以国家公权作依托,对社会实施管理与控制的权利。政府的行政执法权来源于国家法律、法规的授权,没有法律、法规的授权任何组织和个人不得行使行政执法权。然而,我国行政执法现状却背离了行政执法权的法定原则。具体体现:一是行政执法主体过滥,拥有行政执法权的不但是政府职能部门,很多事业单位、国有企业、社会团体等,都可能成为行政执法的主体;二是行政执法权扩大,一些行政执法者不顾法律法规对其权利的约束,滥用行政执法权和行政自由裁量权,有的超出法律规定的执法标准与执法权限,随意执法。这种违背行政执法权法定原则的行为如果长期得不到纠正,必然导致国家公权失控,甚至出现执法扰民现象。

(二)行政执法者的守法原则

行政执法者的守法,即政府守法。政府在法律的授权范围内不能越出授权范围之外履行公仆职责;政府的每一行为都必须有明确的法律依据。行政执法主体在行使具体的行政执法行为时必须遵守国家法律。这也就是说在行政执法中,倡导一种法律至上的崇高法治理念,既而形成政府守法、依法施政的自觉行动和良好执法氛围。行政执法者守法要坚持遵循低级别法服从高级别法、下位法服从上位法、特别法优于普通法的法理原则,不能单一强调执法者的部门法,以避免走入谋取部门权威与利益的守法误区。

(三)行政执法中自由裁量权的法律限制原则

国家在实施社会公共行政的管理与控制中势必将某些行政执法权授予政府机构。法律将权利授予政府某些机构后,那么法律便认可了一个不具有法律标准与限制的无限自由裁量权的领域。[4]这说明在行政执法中很大程度是要靠执法者的公心与智慧做出判断,因此,对行政执法者自由裁量权的限制就显得尤为重要。对行政执法权中自由裁量权的限制我国建立了一套较完整的体系。但执行中仍存在三方面问题:第一,行政执法部门与行政官员缺乏一种对其自由裁量权的自律;第二,对行政执法权的监督缺乏一种有效的权利制衡机制,司法监督很难形成权威;第三,在行政执法权的限制上法律显示出缺陷,现行的行政法很大程度是关于对行政相对人的规定,对行政执法者怎样行使行政执法权却很少规定。

二　行政执法的程序理念

在社会生活中,为了形成一定的结果或状态,人们伴随着一段时间经过的活动过程是必要的。这就是广义的“程序”。[6]行政执法作为政府实施具体行政行为的代名词,它包含行政处理、行政处罚、行政强制执行、行政强制措施、行政调解、行政仲裁等,如此众多的行政执法,应有正当的程序保障。

(一)程序是法治的基石

程序作为法治基本理念,它是确保执法者实现公平、正义的通道。依法行政,依法施政,意味着政府职能部门在行政执法时,不但要依照国家的法律、法规处理实体行政事务,而且应当按照一种定式化的步骤与方法来实施。程序的实质是要求主体权利的运用与程序预定的阶段、步骤、方式保持同步、协调与对应,以对公权利行为的合理性和效率性进行有效控制。[7]只有依照正当程序执法才能确保行政执法的公平与正义。程序通过规范权力、提供形式合理性,确保选择的优化、决定的理性和正义的实现,排除恣意与专断。[8]正当的程序不但在客观上确保了行政执法的公平与正义,而且在主观上抑制了执法者执法的随意与私欲;同时正当的行政执法程序还能有效的控制行政执法者的行政自由裁量权。因此,程序与实体法具有不可分割的关联。在法制运行复杂多样的实际态势中,抽象普遍的法律得以实现,归根结底必须在特定情势下通过一定方式的适用过程表现出来。[9]

(二)行政执法中的程序缺漏

在我国行政执法中,存在重实体,轻程序的问题,就行政执法的程序问题无论在立法、执法,还是在行政执法的司法监督上都存在严重的缺漏现象。

1、程序立法缺漏。我国行政立法体系十分复杂,拥有行政立法权的主体有全国人大、全国人大常委会、国务院、国务院部办委、各省、直辖市人大、省级人民政府人大。各立法主体在行政立法,特别是行政强制法的立法上普遍存在对行政程序立法的忽略。胡建淼先生在《行政强制法研究中》对我国行政立法问题作了三个方面的分析:首先,行政强制措施程序缺乏统一、系统的法律规定;其次,行政强制措施种类、主体广泛,相应的程序规定匮乏;再而,现有的行政强制措施程序的规定片面,缺乏科学性。

2、执法程序缺漏。在现行的行政执法中,对同一种行政事务,不同的执法部门有不同的操作程序;不同的执法者,有不同的执法程序;就是对明文规定的执法程序,执法者也没有按程序要求执法。这种忽视执法程序的状况暴露出我国行政执法中的三大问题:第一,行政执法部门和执法者,在思想上轻视执法程序,片面追求行政效率,忽视行政正义的施政宗旨;第二,行政执法者缺乏程序意识,漠视法律对程序的规定,执法恣意、专断或随意执法;第三,行政执法部门往往只重视对行政执法结果的评判,对执法中诸如执法过程、方法等程序问题并不关心。

3、行政执法程序监督的缺漏。我国已经建立了行政执法的司法监督程序,授权人民法院对行政部门的具体行政行为实施法律审查。然而,司法实践中,法院也只是对行政执法结果的合法性进行审查,对执法程序是否正当、有效却很少审理。

(三)构建行政执法程序的路径

完善和建立行政执法程序,是实现行政执法法治化的迫切要求。本人认为构建行政执法程序有如下路径:第一,加快行政执法程序的立法。目前我国尚没有一部完善的行政执法的程序法,尽快出台行政执法程序法,能从根本上解决行政执法程序无法可依的现状。第二,强化行政执法特别程序。在行政执法中,将听证程序、行政复议程序作为行政处罚、行政强制执行、行政强制措施等的必经程序。以最大限度的保护行政相对人的合法利益。第三,严格规范实施行政紧急避险、紧急行政强制措施的客观要件,同时为防止这些行政执法权的滥用,制定完善的行政赔偿规则及赔偿程序。

三　行政执法的效率理念

政府的根本目的是创造和保护公民或社会的“公共幸福”(公共利益),[10]行政效率是政府为实现这一终极目标所追求的行政目标。一个处于高位运行的政府,其政府职能机构的行政执法能力必定是高效率的。

(一)效率源于秩序基础

良好的行政执法秩序是行政执法高效运行的基础。这里的秩序是指行政部门和行政执法者,依照一定的执法程序、规则和标准行使行政执法权的一种法律倾向。无论何时只要人的行为受到法律规范的控制,重复规则性这一要素就会被引入社会关系之中。一种源于过去的权威性渊源,会以一种重复的方式被用来指导私人的或官方的行为。遵循规则化的行为方式,为社会生活提供了很高程度的有序性和稳定性。[11]行政机构或行政执法人员在实施具体的行政执法行为时均按照既定的程序工作,这样在行政机构形成一种有序的执法状态。这种良性的执法环境会有效地提高行政执法的效率。因此,遵守法定的行政执法程序,能够有效的形成良好的行政执法秩序,而良好的行政执法秩序能够创造行政执法的高效。

(二)效率源于资源整合

我国采用分散的行政执法方法,也就是政府各职能部门根据行政职权行使行政执法权。在行政执法体系中,无论从执法的内容,还是从执法方法,执法对象上都存在交叉点,而现行的行政部门各自为重的执法方法,不但影响政府行政执法的整体效率,而且造成严重的行政资源浪费。因此,有效的整合行政执法资源是提高行政效率和行政能力的最佳方式。整合行政执法资源应坚持行政效率、行政正当、行政情势性原则,实行统一的、专业的行政执法模式,即组建安全警察、行政执法两大行政执法机构,专司行政执法。这样不但能提高行政执法队伍的执法素质,而且能有效的提供行政执法效率。

(三)效率源于绩效管理

行政绩效管理是二十世纪八十年代年在英、美等国政府推行的一种政府行政质量管理模式。“企业化政府”成为政府再造的新理念。政府将大量引入企业管理理念,管理方式,这使得政府行政管理充满活力,行政效率高位运行。政府绩效即政府的工作成就或管理活动所产生的积极效果。政府绩效管理是指各级政府围绕提高政府绩效这一目标而作出的行政程序安排和实施行政管理的一系列措施、机制和技术。行政执法绩效管理两个核心。其一,绩效的设计。科学、合理地设计行政执法绩效指标,能有效地测量出行政执法的质量与执法效果;其二,绩效的评估。客观、公正的行政执法绩效评估能有效的调动行政执法者的积极性。

参　考　文　献

[1]　王一鸣.行政执法基础知识[Z].湘新出准字,1996.69.

[2]　[3]胡旭晟.法学:理想与批判[M].湖南人民出版社,1999.12、141.

[4]　[10]博登海默.法理学法哲学与法律方法[M].邓正来译.中国政法大学出版社,1999.359、227.

[5]　谷口安平.程序的正义与诉讼[M].王亚新,刘荣军译.中国政法大学出版社,2002.11.

[6]　[7][8]单飞跃.经济发理念与范畴的解析[M].中国检察出版社,2002.283-284.

[9]　施雪华.政府权能理论[M].浙江人民出版社,1998.6.