摘要：本文从行政监督的必要性入手，浅谈了中美两国的行政监督理论基础，对两国的行政监督制度进行了简要的比较，分析了我国行政监督存在的缺陷。
关键词：行政权 行政监督 监督制度 监督手段
一、行政监督的必要性
行政监督作为政治监督的一个重要组成部分，也作为行政管理体系的一个重要组成部分，它主要是指由国家机关、社会团体（包括政党）或个人对国家行政机关及其公务人员所进行的约束、检查、督促，其目的是为了使行政机关及其公务人员的政务活动合法、合理，增强行政领导的“公仆”意识，防止他们滥用职权，从而保证行政机关正常地履行职责，提高行政效能。
行政权是宪法和法律赋予国家行政机关的重要权力。由于行政权具有管理领域广、自由裁量度大、以国家强制力保证实施等特点，决定了它既是与公民、法人切身利益最密切相关的一种国家权力，又是最具动态性、最容易违法或滥用的一项权力。因而制约和监督权力的核心首先是制约和监督行政权力。作为现代国家监督制度重要组成部分的行政监督制度，在防止和纠正国家行政机关及其工作人员违法失职，保证行政法制，维护政府廉洁，保障公民权利，改善行政管理，提高行政效能等方面发挥着重要作用。事实上，在市场经济社会中，由于政府及政府成员都是由社会人组成的，并非是完全理性的，而是具有经济人的特点，因而同样带有现实功利主义的色彩和利益具体化的价值取向。它在维护国家利益和代表民众意志行使权力以及调节社会各种利益关系的过程中，也会维护自身的利益，也就自然形成一种特殊的利益群体，以致在维护社会整体利益和自身利益发生矛盾时，就会倾向于维护自身的权利和利益，甚至因为部门利益和地方利益，而分割和侵犯社会整体利益和社会成员的公共权利。部门和地方是这样，政府官员个人亦是如此。这正是必须进行监督制度设计的主要原因。
二、中美两国行政监督的理论基础
（一）美国行政监督相关理论
1．分权制衡论：为了防止权力的滥用，提高权力行使的效益，权力的适当分离和相互制约。分权作为一种政府组织结构的原则，是由洛克在总结应该政制基础上明确提出的，他把国家权力分为立法权、执行权和对外权，还提出立法权与行政权相互制约和协调。而孟德斯鸠在《论法的精神》中明确提出政治自由只存在于国家权利不被滥用的地方，为此他主张以权力制约权力，实行职能性分权，明确提出立法、司法和行政三权分立的理论。而汉密尔顿在美国的建制中，对分权和制衡进一步做了解释、发挥和补充，提出国家权力一分为三，只是相对的分治，在某些场合和某些时候可以允许权力间的局部的必要的混合。分权制衡论现在是西方国家监督制度运作中的框架结构和核心理念。
2．法治论：法治是与专制、人治相对立的，在法律和个人的意志发生冲突时，凡是法律权威高于个人意志的治国方式都是法治。柏拉图、亚里士多德、西塞罗都对此有论述，而启蒙思想家们从自然法理论出发，将法治和近代的民主自由相联系，注重公共权力行使的法定范围、法定程序和滥权的补救，注重公民权益的保障，呼吁依法办事、行政公开和司法公正。
3．有限政府论：启蒙思想家们在不同程度上主张用个人权利、自由财产权和宪政自由来约束和抗衡政府权力。现成为近现代权力制衡和社会监督得以发生和形成的理论渊源。
4．自由主义监督观：自由主义者宣扬管治得最早的政府才是最好的政府，同时也主张要队执掌权力的人进行监督，防止他们权力滥用。密尔认为，自由是对政治统治者所施暴虐的防御，他从功利原则出发讨论了代议制中的管理和监督问题。
（二）当代中国监督制度的理论基础
马克思、恩格斯和列宁的监督理论：人民民主监督的思想在空想社会主义思想家中就有论述，如议行合一、公开性和普选制、取消特权和实行低薪等。列宁的探索主要有：在明确划分党务部门和政府部门职能基础上，坚持和完善俄共领导，建立严格的党内监督；改组工农检察院，形成党政监督合力、特别关注司法监督和舆论监督。
毛泽东、邓小平的民主监督理论：严格中共党内民主生活中的各种监督制度；在党际关系中实行长期共存，相互监督；党政职能适当分开，加强中共对国家机关的政治领导性监督；在建立健全专门监督机构的同时，把各种监督机制结合起来形成合力；关键在于加强对中国党员领导干部的监督，防止滥用权力；完善人民监督的有效方式。
三、美国的有关监管机构及监管手段
（一）国会
根据美国宪法，国会对政府具有完全的制衡能力，这种制衡能力具体表现为：任命弹劾权、批准权、财政权和调查权。国会监视政府是否有滥用权力、欺诈等行为，查看所有有关的项目是否达到预期目的。另外，国会还要审议是否有新的立法的需要并把政府从事公务方面的工作表现通知给公众。
国会创立了一些辅助机构来帮助国会对政府进行监管工作。最重要的一个是美国总审计署，它听令于国会小组委员会，代表国会审核行政机关的财务活动，帮助国会小组委员会进行调查工作。总审计署重要的一项工作就是评审政府项目的有效性，确定政府部门是否以最节省资金、最有效的方法来完成他们的任务。总审计署另外一个任务是审计不同的政府部门费等非常关键的信息，协助国会的小组委员会做出关键的决定。第三个是首席财务长官办公室。目前美国24个比较大的政府机构都有一位首席财务长官，这些首席财务长官必须提供全面的财务报表，披露这些机构里的各种人士的各种活动，然后由总审计局来加以审计。
美国国会还通过了一些法律来确保政府机构的透明度。其中1935年通过的联邦注册法，规定总统的行政命令、所有政府机构的规章制度和其他一些暂行条例，都必须公布于众。第二个法律是在1946年通过的行政程序法。该法规定公众可以得到政府的文件，同时规定了非常广泛的限制，行政机关为了公共利益或正当理由可以拒绝公众的要求。信息自由法则是一个非常重要的有关公开、开放问题的法律。
（二）设置于行政机关各个部门中的监督机构
美国为保证官员为政清廉，防止部门权力过分集中而滥用权力，杜绝贪污、诈骗、浪费，保证财政合法合理支出，提高行政效率，自20世纪60年代开始，先后在政府各部门设置监督办公室，到1978年美国正式颁布《监察长法案》，在20多个部门中设立监察长。监察长负责监察处全面工作，监察处下设稽核部和调查处。承担审计和监督双重任务。
（三）社会及舆论监督
随着经济和社会的发展，价值观念的多元化，美国社会中存在着各种各样的利益集团，他们有着独特的利益要求和价值取向。他们为了实现自己的利益最大化必然会向政府施加影响，以便政府的决策有利于自身的特殊利益。各种各样的利益集团和反对党、在野党的存在，不能不对执政党政府产生强有力的约束力。这些利益集团和反对党往往又与新闻媒体有着千丝万缕的联系，新闻媒体的独立性、广泛性、时效性以及追求新闻效应的爆炸性往往使之成为政治斗争或党派斗争的工具。新闻媒体往往能与掌握着政治权力的三个部门相抗衡，它通过对行政事务全方位地报道、新闻调查，轻则使违法的官员陷入困境，重则使其身败名裂，不得不退出历史舞台。这类例子屡见不鲜。新闻媒体具有动员民众的实际能力，它对行政官员具有一种无形的约束力。社会及舆论监督是一种直接民主形式，它直接体现了人民主权的原则，人民的广泛性可以使行政机关及其工作人员处于无所不在的监督之中，大大防止了失监、弱监及监督盲点的出现。
四、我国现行行政监督体系的基本架构
我国现行的行政监督体制，是在改革开放以后，随着民主与法制建设的不断加强而逐步形成的。目前，我国行政监督已经形成了一个以行政机关和行政人员及其行政行为为指向中心的全面的约束体系。
我国现行的行政监督体制由行政组织外部的异体监督和行政组织内部的同体监督两部分组成。外部监督是指行政机关以外的权力与非权力主体对行政机关及其工作人员实施的监督，其中外部权力监督包括:国家权力机关的监督，即人民代表大会及其常委会的行政监督;国家司法机关的监督，即人民检察院和人民法院实施的行政监督;中国共产党组织作为执政党实施的行政监督。外部非权力监督包括:人民政协以及各民主党派的行政监督;社会群众及舆论监督，主要是指各人民团体(工、青、妇等)、群众组织、企事业单位、公民个人以及新闻媒介对国家行政机关及其工作人员实施的监督。内部监督可以划分为专门监督和非专门监督两类。内部专门监督，主要是指政府专设的监督机构实施的行政监督以及各类专业性行政监督，包括:行政监察;审计监督、物价监督和质量监督等专业性行政监督。内部非专门监督，包括:上下层级监督，即各级行政机关及其主管按行政隶属关系自上而下或自下而上进行直线监督;平行部门监督，即政府职能部门就其所辖事务，在自身权限与责任范围内对其它相关部门实施监督。
五、我国行政监督存在的问题
（一）监督权力缺乏独立性
我国行政监督体制存在缺陷的根本原因就是:监督主体受监督客体制约，工作不独立。行政监督机关被纳入国家行政体系中，受同级党委和政府的双重领导，监督权受制于行政权，使得其在实际操作中“举步维艰”。在财政上，监督机构一般都是从同级行政部门那里领取支出费用，财政权也受制于监督客体，监督效果不难而知。而“美国的监督权则已经从行政权力中独立出来，直接对最高行政首长或国会负责，在实际中发挥了较好的监督效果。”
（二）监督主体间欠缺协调性
我国的行政监督是一个多元化的体制，监督主体众多，各监督主体在实际运行机制中却缺乏应有的沟通和有机的协调，信息不畅，分工不明确，不合理，以至于越权行事、滥用权力、互争管辖权或互相推诿的情况频频发生，造成了“虚监、弱监、漏监”的现象，不能有效、及时地惩治腐败分子，严重影响了行政监督的效能。美国在注重行政监督形式的多元化同时，用相关法律明确赋予了各监督主体的权限范围，在监督实施的具体程序上进行了细化和各职能分配，有效地防止了“漏管”、“重复监督”和监督“失当”的现象。
（三）监督法律法规不够完善
行政监督是一种法制监督，应当以相关的法律法规为后盾，依法进行。出于种种原因，我国的监督立法进展缓慢，目前还没有出台统一的监督法，相关法律比较少，某些领域甚至还是空白。另外，已有的立法中还存在许多不合理之处，还需在实践中进一步积累经验，予以修改和完善。立法滞后使监督机构的监督行为缺乏法制手段和法律依据，同时监督机构及其人员自身的行为也很少受到限制和管束，使“弹性监督”、“人情监督”等现象屡见不鲜，事后又缺乏相关的法律依据对涉及人员进行惩处。这一切，都严重影响了监督工作的严肃性和公正性。
（四）监督机制缺乏科学性
科学的监督机制应当是全过程、多功能的，应当贯穿于政府机关及其工作人员行政行为的全过程。这包括三个方面的监督:对权力获得的监督；对权力运行过程的监督和对权力运行后果的监督。而我国行政监督主体一般都把监督工作的重点放在纠正“既定事实”上，偏重于惩罚性的事后监督，忽略甚至放弃了行政行为发生前的预防和行政行为过程中的控制，这就造成了行政偏差出现过多，监督机构忙于“查错纠偏”，陷入被动消极的不利局面。如近段时间发生的几起重大矿难事件。
（五）监督指向有失民主性
目前，我国自上而下的监督在很大程度上代替了自下而上的监督和平行制约的监督，造成了不少监督环节的空档。在现实生活中，人民群众的监督作用并不能真正发挥出来，一些行政行为的失当所造成的对民众的损失往往投诉无门，人民对政府行为的申诉也时常被忽视，再加之公民掌握信息的有限性，政务公开的选择性和封闭性，更增添了公民参与行政监督的难度。
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