摘要：授权立法是现今立法活动中的一个重要组成部分，是指有关国家机关依据有权立法的国家机关通过授权规定等形式的授权法，在授权范围内进行的立法活动。我国授权立法的发展历史并不长，2000年出台的《中华人民共和国立法法》第一次对授权立法做出了规定，但并不详细和完善，我国的授权立法实践还存在许多问题有待改善。
关键词：授权立法 授权主体 立法法
一、授权立法概述
（一）授权立法概念考察
对授权立法，至今没有统一的界定，周旺生教授给出的定义是：“授权立法又称委托立法、委任立法，是指有关国家机关依据有权立法的国家机关通过授权规定等形式的授权法，在授权范围内进行的立法活动。授权立法是立法的一种特殊形式。”①
在授权立法的概念之下，首先需要明确的就是授权立法的主体。可以从四个方面对之进行考察：1、授权立法的主体是一个还是两个。从上述概念中不难看出授权立法包含两个前后相继的活动即有权机关的授权和被授权机关的立法，所以，授权立法的主体包括两个：授权主体和被授权主体。2、授权主体只能是立法机关还是只要具有立法权的机关。这个问题在西方不存在，因为宪法都明确规定立法权归议会所有，所以立法机关和具有立法权的机关指向的是同一主体。但在我国，1982年的《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）及2000年的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）确立的享有立法权的主体除立法机关外还有其他机关。理论上说，只要享有立法权就应该享有将部分立法权授予其他主体的权力。3、接受主体是否只能为国家机关。我国的授权立法实践中没有出现过被授权机关为国家机关以外的其他主体的现象，但是国外比如英国就存在社会团体作为接受主体的实践，于是就有学者建议我国借鉴这一让授权对象多元化的做法。多元化固然是好事，但这样做是对立法行为本质上是一种国家行为这一共识的挑战。4、被授权主体能否转授。被授权主体能否将获得的立法授权继续向下传递这一问题在《立法法》中得到了明确的否定，第10条第三款规定“被授权机关不得将该项权力转授给其他机关”。
（二）授权立法的位阶
授权立法的位阶是指授权立法在法律体系中的等级。明确位阶是处理不同等级的法律法规的冲突问题的基础。我国学者在这个问题上主要有三种不同的观点：1、授权立法的位阶与授权机关的职权立法位阶相同；2、授权立法的位阶介于授权机关的职权立法和被授权机关的职权立法之间；3、授权立法的位阶与被授权机关的职权立法位阶相同。
在这个问题上，笔者赞同第三种观点。授权行为的发生，使原本属于授权机关的立法权已转移到被授权机关，在授权的有效期内，被授权机关是以自己的名义而非授权机关的名义进行立法。立法权性质的转变意味着授权立法的地位与被授权机关的地位是相适应的，进而意味着授权立法的效力等级与被授权机关的职权立法的效力等级无高低之分。②另外，不同效力等级的法律文件有着不同的制定、通过、公布程序，授权立法在这些程序上往往与被授权机关进行的其他职权立法的程序是一样的，所以从这个层面也肯定了授权立法的位阶与被授权主体职权立法的位阶是同样的。
二、我国授权立法的历史状况和现实发展
（一）授权立法的历史发展
我国的授权立法最早出现于1955年，纵观其历史，可大致分为两个阶段，第一、起步阶段，从1955年全国人大发布授权决议至1979年地方组织法公布和实施的授权立法；第二、较快发展阶段，从1979年至今。根据实践中主体的不同可以将我国的授权立法分为三类，1、全国人大授权全国人大常委会立法。如1981年全国人大授权常委会通过和公布《民事诉讼法（试行）》。2、全国人大及其常委会授权国务院立法。如1983年全国人民代表大会常务委员会授权国务院对职工退休退职办法进行部分修改和补充。3、全国人大及其常委会授权经济特区立法。如1981年全国人大常委会授权广东省、福建省人大及其常委会制定所属经济特区各项单行经济法规。
客观地说，这些授权立法实践在现时中国确实有一定的积极意义，为我国立法的完善起到了相当大的作用，但是授权立法作为一个制度本身还是存在着不少的问题。首先，被授权机关的范围没有明确限定。全国人大常委会、国务院、省人大及其常委会、经济特区所在市的人大及其常委会等都可以成为授权的对象，这种情况很可能造成重复立法或立法上的冲突现象。其次，授权立法事项的范围往往过于宽泛。在我国的授权立法决定中，往往只宽泛地说明授权立法的理由和事项，而对授权立法的时限、备案、控制等方面则或者只字不提或者语焉不详。
（二）《立法法》的相关规定
《立法法》的通过，对于健全国家立法制度，规范立法活动，具有重要意义。其中涉及到授权立法的规定，成为了我国授权立法制度建立和完善的基础。在《立法法》中确认的授权立法有两种情况：
第一，全国人大及其常委会授权国务院制定行政法规。这是最一般的情形，也是《立法法》中规定得较为详细的一种情形。
第二，全国人大授权经济特区所在地的省、市人大及其常委会制定地方性法规。经济特区是我国经济转型时期的产物，在经济特区内实行一些特殊的经济政策，它是我国对外开放的窗口，是一块试验田。既然是试验田，自然会种一些新品种。对于经济特区颁布的地方性法规而言，就难免会突破现有的法律框架。经济特区设立的必要性，恐怕勿庸置疑，关键在于如何用现有体制去包容它。既要保持国家法制的统一，又要照顾特区的特殊性，这是个两难的选择。最后，《立法法》选择了用单项授权决定的方式来解决这个问题。由于这种形式的授权立法涉及到了“变通规定”，所以《立法法》对授权机关作了严格的限制，也即只能由全国人大作出授权决定，以示慎重。
三、完善我国授权立法的建议
《立法法》的出台使我国的授权立法第一次有法可依，但仅靠这单薄的几个法条并不能很好地解决问题，《立法法》没有单独立章对授权立法进行详细的规定不能不说是个遗憾。中国的授权立法存在不少的问题，授权立法又是现今立法活动中的一项重要的立法制度，因此研究如何完善我国授权立法制度就显得十分必要。就此，笔者提出如下建议：
（一）进一步明确授权主体
从《立法法》第九条和第六十五条的规定看，今后我国授权立法的授权主体只能是全国人大及其常委会。其中全国人大及其常委会都可以授权国务院制定行政法规，而有权授权经济特区所在地的省、市的人大及其常委会制定法规的只有全国人民代表大会。究竟在何种情况下应由全国人大授权立法？在何种情况下应由全国人大常委会授权立法？为什么只有全国人大才能授权经济特区所在地省、市人大及其常委会立法而全国人大常委会却无此权力？《立法法》及其说明中并未给我们解疑释惑。笔者认为，授权立法是有权立法的机关将自己的权限授予其他机关行使，因此，授权所立之法本应由何机关制定，才是确定授权主体的标准，被授权立法机关不是划分授权主体的标准。据此，划分全国人大及其常委会授权立法权限的基本依据，应当而且只能是全国人大及其常委会的不同立法权限：即凡应由全国人大立法的专属立法事项需要授权立法的，应由全国人大授权；凡应由全国人大常委会立法的专属立法事项需要授权立法的，应由全国人大常委会授权。
（二）一事一授权，明确规定授权目的、范围和期限
授权立法是立法权力的有条件部分暂时转让。为了防止被授权机关滥用权力，加强对授权立法的监督，世界各国普遍实行一事一授权或单项授权制度，严格控制多事一授权或概括式授权方式。对照这一要求，可以看出我国授权立法实践中除个别例外，存在的却是大批量的概括式授权。解决这个问题的最有效途径，应在《立法法》中明确规定一事一授权原则。但《立法法》目前并没有类似规定，只在第10条第一、二款规定：“授权决定应当明确授权的目的、范围。”“被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力”。在法律尚没有修改的情况下，如果全国人大及其常委会能在今后的授权决定中将其范围严格限定在单一事项内，也同样可以保证一事一授权的作用。
除了授权的范围大之外，我国授权立法实践中还存在有的授权决定目的不明确，绝大多数没有时间限制等问题。这些问题的存在也都与批量式的概括授权有关。关于授权期限也是如此。除了《关于授权国务院对职工退休退职办法进行部分修改和补充的决定》因该办法修改后颁布而完成外，其余7个授权决定均因目的广、范围大、且无时间规定，至今仍在施行之中。笔者认为，在《立法法》施行之后，全国人大常委会应当宣布原有的7个授权决定废止。随着一事一授权原则的落实，今后有关授权立法的无时间限制问题将能逐步解决。对在短时间内被授权机关确实无法完成授权立法任务的，授权决定中也应规定一个最终期限，以使授权决定到期终止施行。
（三）增设请求授权立法的制度
从《立法法》的规定来看，我国的授权立法均应是由全国人大及其常委会采取主动行为授予的，属主动性授权立法。但在实践中，需要对何事项授权立法，立什么样的法，应当是国务院和经济特区所在地的省、市人大及其常委会最为清楚。因此，应当允许国务院和经济特区所在地的省、市人大及其常委会拥有授权立法的请求权。
在我国的授权立法实践中，绝大多数授权立法事项也是应被授权机关或其他机关的请求而授权的。如全国人大及其常委会对国务院的三次授权立法，前两次都是根据国务院向全国人大常委会提出的议案而作出决定的。关于授权经济特区所在地的省、市人大及其常委会立法，有的是由国务院提出议案(如授权广东、福建省人大及其常委会立法和授权深圳市人大及其常委会立法的决定)，也有的是根据人大代表联名提出的议案(如授权厦门市人大及其常委会立法)作出决定的。但这种做法在《立法法》中并未得到认可，不能不说是我国授权立法制度的一个缺憾。
（四）进一步加强对授权立法的监督
由于授权立法是对中央专属立法事项进行立法，其内容涉及到我国的基本制度和公民的权利义务，作为授权机关的全国人大及其常委会理应加强对这项工作的监督。在过去的授权立法实践中，除了有关备案的规定外，未见有其他监督规定，实践中也没有针对授权立法的监督成例。《立法法》在进一步完善原有备案制度的同时，在第八十六条第二款、第八十八条第七项又分别规定了对授权立法的裁决制度和撤销制度，从而使对授权立法的监督更加完善。
从目前的实际情况和国外经验看，笔者认为，还应从以下几个方面加强对授权立法的监督：一是要建立重要授权立法的批准制度。授权立法仅有备案制度是不够的，尤其是一些重要的授权立法，应当在授权主体审查批准后才能生效，以防止出现严重后果。二是要建立对备案的授权立法进行主动审查的制度。备案和审查既有联系，也有区别，实践中备案机关对报送备案的规范性文件大都不主动进行审查。由于授权立法的特殊性，对由全国人大及其常委会授权制定的每一件立法，备案机关都必须进行审查，以便及时发现问题并立即纠正。三是要建立终止授权立法的明示制度。授权立法具有显著的时限性，不仅可以因授权期限届满而终止、因授权事项制定法律而终止，也可以因裁决、审查等原因被撤销而终止。明示方式可以采用专门的决定，也可以在新的法律中以法条形式规定。
注释：
①②周旺生．立法学．北京大学出版社．1988年版．第367页，第380-381页．
