摘 要 本文通过对我国乡镇行政体制的历史探讨和对当前我国乡镇体制的现状进行分析的基础上，提出了关于乡镇行政体制的制度创新。文中认为我国乡镇行政管理体制建构的长期目标是建立民主自治、安定和谐的农村社区。发展思路是不改变乡镇政权作为农村基层政权组织的现有宪政体制，规范乡镇的职能，促进乡村社会的全面、持续和协调发展。
关键词 转型 乡镇行政体制 乡镇职能
一、我国乡镇行政体制的历史
在中国历史上，乡镇在不同时期有着不同地位和作用。从秦始皇统一中国至今，从乡是一级行政组织，到政不下县；从大跃进期间开始撤乡、镇并公社，推行人民公社运动，到修改后的1982年《宪法》规定乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区域。伴随着社会政治的变迁，我国乡镇行政体制经历了一次又一次的变迁。
二、当前乡镇面临的困境
当前，我国的乡镇财政面临着严重的危机，巨额的财政负债使得它无力维持乡镇政权的正常运转，也无力给民众提供基本的公共产品和服务。
（一）乡镇财政陷入困境
所谓乡镇负债是指乡镇政府在履行其职能的过程中因为各种原因所发生的债务，不包括乡镇所办企业的经营性债务。据国务院摸底调查显示:截止到2003年底，湖南省乡镇负债总额为85．4亿元，全省2000多个乡镇，负债面高达88．2%；浙江省乡镇政府负债36．4亿元，丽水地区有赤字的乡镇多达161个，覆盖面将近90%；安徽省乡镇债务总额为50．23亿元。统计资料显示，全国乡镇负债共计2200亿元左右。农村税费改革后，大多数乡镇的收入还减少了20%—30%，乡镇连保运转、保工资都困难，更遑论还债了。
（二）乡镇政权对村民自治的违法干预
1．乡镇政府干预村委会的选举
在村民委员会的选举过程中，从选举的时机、候选人的产生、对选举的监督、选举结果的宣布和任命，无不有乡镇政府的影响。一些地方的乡镇政权违背《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，通过直接掌握村干部的任命或间接操纵村民委员会的选举，力图使村干部成为贯彻乡镇意图的有利工具。对于不合乎乡镇政权意愿的村委会干部，则借助对村党支部的控制，以党支部的“领导核心”地位，架空和剥夺村委会干部的法定自治权力，或者直接以种种不合乎法律的理由给予刁难乃至罢免。
2．干预行政村的内部管理事务
相当多的乡镇政权干涉行政村的内部事务，直接取代村民自治组织的自我管理职能。第一个较为普遍的现象是，乡镇政权每年都硬性规定乡村经济、社会发展目标，并把目标细分为若干具体指标下达到各村执行，美其名曰“严格的目标责任制”，这些目标包括人均纯收入、村办企业项目、税费收缴情况、村民上访次数和级别等等。计划下达后，随之而来的是检查、考核和奖惩。由于农民并不能真正决定乡镇干部的升迁与去留，所以许多指标尽管存在着严重的“水分”，也不影响乡镇干部的“政绩”。在这种“指导”与“被指导”关系下，自治组织几乎难以实现法律规定的“三自”目标。
三、乡镇行政体制改革思路
（一）强化乡镇的调解和维稳职能
要在乡镇一级设立“社会矛盾纠纷调处中心”。将现有的人力资源进行整合，将综治办、信访办、司法所、派出所、民政所、土管所“两办四所”的力量进行有效整合，将司法调解中心与综治部门设立的矛盾纠纷调处中心合并在一起，建立高标准的社会矛盾纠纷调处中心。从“两办四所”抽调人员，集中办公，并指定一名副乡（镇）长专门负责调处中心的日常管理、协调工作，办公室设在综治办。这样，在党政主要领导牵头、各部门共同参与下，可以加大纠纷调处力度；司法行政部门也可依托这一中心，通过发挥部门合力把调解工作做得更好。一般案件的调处方案由主任和常务副主任共同研究确定，而重要案件的调处方案则由调解中心之上的乡镇党委书记办公会集体研究确定。
（二）调整乡镇原来的行政管理职能
将乡镇的部分行政管理职能上收到县。具体来说，对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管理。对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。所以乡镇应将原来履行的行政权交由县级职能部门履行。县级政府按照“小政府，大社会；小机构，大服务”的模式，致力于建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制和结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。同时严格规范行政执法，特别是各职能部门在乡镇的派出机构的行政执法行为。
（三）弱化乡镇经济管理职能，积极培育社会中介组织，大力支持和推动村民自治
积极培育农村民间组织，将原乡镇履行的经济管理、经济服务职能，转移给社会中介组织和农民组织。对农村民间组织的管理亟需规范化，既要规范政府对民间组织的管理，也要规范民间组织内部的自我管理。由于农村民间组织担负着管理村民的职能，其领导人由村民选举产生，党和政府无权干预，一旦掌握在坏人手中，如掌握在农村恶势力或家族势力手中时，党和政府不能合法干预，势必给村民利益造成极大的损害。应当进一步完善和改进政府关于民间组织管理的法律规定，对现行的《民间组织管理条例》作适当的修改或补充，对农村民间组织的生存和发展应当有一些特殊的规定。大力支持和推动村民自治，对除了国家事务以外的涉及农民群众的公共事务，实行自我管理、自我教育、自我服务
参考文献：
[1]刘斌，张兆刚．中国三农问题报告．中国发展出版社．2003．
[2]郑大华．中国乡村建设运动．社会科学文献出版社．2000．
[3]彭真．通过群众自治，实行基层直接民主．彭真．论新时期的社会主义民主与法制建设．中央文献出版社．1989．
