摘要：计划经济背景下建立的中国户籍制度正在经历严峻的挑战和质疑,其弊端日益显现,突出表现在限制了人口自由迁移,制约了城市化进程的速度等问题上。为了不断推进新农村建设和城乡区域协调发展,有必要在增加城镇人口比重、剥离附加在户籍制度上的权益、放宽人口迁移政策方面做出尝试,从而逐步有序地进行户籍制度改革。

关键词：户籍制度;改革;路径;必然性

党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出,统筹城乡经济社会发展,必须推进户籍制度改革。我国目前实行的户籍制度是基于1958年全国人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》(以下简称《条例》)沿用而来的。户籍制度是一种政府职能部门对所辖民户的基本状况的登记(如常住人口登记、暂住人口登记、出生登记、死亡登记、迁移登记、变更登记)及在此基础上进行相关管理的一项国家行政管理制度,其目的在于维护社会治安和提供人口统计资料。但由于种种原因,演变至今的户籍制度,在中国的人口统计管理中功能弱化,显现出严重制约城市化进程以及城乡一体化进程的多种弊端。

一、中国现行户籍制度的弊端

1.中国现行户籍制度制约了人口的自由流动。颁布于1958年的《条例》第十条规定,“公民由农村迁往城市必须持有城市劳动部门的录用证明,学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入的证明,向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”第十六条规定“公民因私事离开常住地外出,暂住的时间超过三个月的,应当向户口登记机关申请延长时间或者办理迁移手续,既无理由延长时间又无迁移条件的,应当返回常住地。”这些制度在一定历史时期内曾为社会秩序安定、地区管理有序、社会资源配置合理带来便捷,但是僵硬的规范体系严重阻碍了人口自由流动。马克思说,“大工业的原则是不断地把大量资本和大批工人从一个生产部门投入到另一个生产部门,大工业的本性决定了劳动的交换职能的变动和工人的全面流动性。”[1]劳动力的自由流动是市场经济的前提性条件之一。吉登斯(Giddens, 1976)对社会流动与阶级关系的对立程度做过论断,“一般来说,流动机会的封闭程度越强,越容易形成阶级的冲突,反之,流动机会的开放,可以缓解阶级关系的紧张。”[2]对于目前中国而言,表现在流动机会封闭致使的阶层关系的冲突与紧张。按照清华大学李强教授(2005)对中国目前社会分层结构的描述:“城市和农村人口的户籍分野是丁字型社会结构的根本原因。”“丁字型社会结构反映的是中国城乡分野的现实:构成丁字型结构一横的是巨大的农村社会阶层;而构成丁字型结构一竖的,则更多地是城市的社会阶层。”[3]而这一结构造成了种种社会矛盾与问题,如贫富差距、由下层群体生产而由中上层群体消费的食品的安全问题、城市社区秩序治安问题、艾滋病问题、卖淫问题等等。

2.中国现行户籍制度减缓了城市化进程的速度。根据国家统计局近期数字显示,“中国农村人口占总人口的56%。截至2006年底,中国大陆的农村人口为7. 37亿。国家统计局公布的数字是按照人口实际居住地的标准来统计的。如果生活在农村6个月以上就算农村人口,生活在城镇6个月以上就算城镇人口,因此很多进城务工的农民工就算在城镇人口中。我国从1998年开始实行按人口实际居住地划分城镇人口与农村人口的标准。如果按照原来的农村户口标准,我国的农村人口则有9亿”[4]。城市化的滞后,致使城市吸纳农民的能力不足,这些源于城市化与工业化发展不成比例,城市化严重落后于工业化。普雷斯顿对1950年—1970年世界绝大多数国家(不包括中国)工业化与城市化进行了考察,在大量数据基础上发现,工业劳动力占全体劳动力的比例每增长1%,城市人口占总人口的比例会增长2%。然而,中国城市化水平远远达不到这一指标。2000年中国工业劳动者占全体劳动者比例比1978年上升了28·2%,按如上标准,城市人口相应上升56·4%。而我国2000年的城镇人口比例较1978年只上升了18·3%,相差甚远[3]。

3.中国现行户籍制度造成了城乡二元对立。计划经济体制下的户籍制度,将公民分为农业人口和城市人口。事实上将城乡两部分居民分成两种不同的社会身份。城市聚集了住房、教育、医疗等社会保障,各种政策向城市居民作出很大倾斜。而农产品本身生长周期长、抗风险能力低、利润薄、风险大,造成农民对城市认同感低、城市居民对农民工对城市冲击度紧张感的增加。另外,失地农民问题、畸形产物“城中村”都同时加重了价值形态的冲突与对立。现行的户籍制度把农民束缚在农村中,严重地限制了他们的购买力。农民数量占总人口的69%,但在全国社会商品零售消费额中只占38%。3个农民的消费只抵得上1个城市居民[5]。

如果任由城市和农村自由竞争,而不对城乡分治的户籍制度作出相应调整,农村将会越来越落后,进而造成城乡差距的制度化和工农差别的固定化[6]。这样,社会关系处于一种很强的张力之中,社会矛盾比较容易激化,社会问题和社会危机比较容易发生,贫富差距达到失控状态。另外,城乡的长期二元分野,使市民与农民在生活习性、观念意识方面形成差异,借用布迪厄所讲的“消费偏好的继承性与影响力”来解释,这些将加速农村居民与城市居民各种差距的产生。进行新农村建设,要在城乡居民收入差距上制定相应的平抑机制[7];要在社会保障等制度上将流动农民工纳入其中。保障他们的收入能够维持自己全家在城市中低水平的消费[8]。要逐步废除农地集体所有制,使土地所有权在国家和个体农民之间分配,实现农民的土地所有权[9]。然而,在这些举措实施的同时,并不能掩盖户籍制度改革的必然性与迫切性。如何从制度上改革户籍作为制约城市化发展的桎梏,是完成城乡一体化与实现新农村建设的任务。

二、逐步、有序地推进户籍制度改革

1.推进小城镇建设、缓解大城市压力。《公民权利和政治权利国际公约》第12条第1款规定,“合法处于一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由。”我国政府已正式签署这一条约,这预示着在国际法律的约束下,我国政府必须对居民赋予这项权利。“流水不腐,户枢不蠹”,人在自由的流动过程中,才更有创造力,才能不断推进城乡一体化发展。但在户籍改革过程中,切忌过急过快,使“门户”完全开放。城市容纳人口的能力、城市现有的社会福利与保障都是有限的,若将城市户口全面放开, 13亿人口的大国将有可能产生混乱。备受关注的郑州市户籍制度改革,就是一个例子。由于改革过于超前,大批入城农民给省会城市造成了极大的人口压力,新增市民给城市交通、劳动力社会保障、治安等方面造成了重大的冲击与影响,终因秩序混乱而被迫停止。因此,推进城市化进程需要渐进的思路与措施,可以通过发展小城镇,增加城镇人口比重,来逐渐实现农转非。如地处浙江北部的湖州市自1995年到1998年,开展了以小城镇户籍管理制度为主要内容的户籍制度改革。在此期间,共办理小城镇居民5569人,并逐步对15个镇进行户改。从而实现了户口统一规划与管理,促进了城镇教育、医疗、社会保障等事业的发展。同时,也缓解了大城市的人口压力,是一种稳效的过渡方式[10]。

2.剥离附加在户口上的权益,还户籍功能以本来面目。户籍制度改革的背景较为复杂,背后涉及很多人的切身利益。长期以来附加在户口上的教育、医疗、社保等一系列利益,使农村人口求之若渴;而有些地区农村户口所承载的部分城市户口所不具有的特殊利益,又吸引城市人向农村靠拢,有些人称之为“逆城市化”倾向。而户籍制度改革的关键就在于缩小城乡之间利益分配的差距,使户籍逐步与社会保障脱钩,恢复户籍制度的人口统计管理功能。另外,深圳和四川的某些城市已实行了“人户分离”政策,即不以户口作为束缚人才流动的障碍,改变了户籍的性质,打破了户籍将城乡分割的藩篱。户籍改革的目的在于实现人口的自由流动和社会福利在公民身上的无差别对待,以达到效率与公平的统一。

3.适当放宽人口迁移政策,吸纳农村优秀人才进城。目前,很多地区正在实行条件准入制户籍政策,允许那些购买商品房、有固定职业与经济来源的外来居民落户,使得农转非有了新的途径。重庆市近几年在户籍制度改革方面积极进行探索与尝试。如重庆市九龙坡区对农民工申请城市户口作出规定:基本条件是本人在九龙坡区内从业,企业为自己已连续缴纳了城市职工养老保险和医疗保险,灵活就业人员已缴纳灵活就业人员养老保险。必备条件是本人应是企业的中层以上管理人员、企业骨干等,个体工商户则必须是连续经营3年以上的诚信守法人员。拿到城市户口的农转非居民可享受政府提供的廉租公有住房。而且对农民工子女入学、就业扶持、医疗保险、最低生活都出台了配套的优惠政策[11]。有人认为吸引农村优秀人才落户城市,是一种固化城乡差距的做法。地方政府与个人作为理性行为的主体看重高学历、高技术水平,使富者更富,穷者更穷。短期看来,的确会产生类似的后果。但从长远上讲,利远远大于弊。过去的计划经济体制下形成的城乡二元户籍制度通过行政权力强制性来控制人口流动,先赋性因素决定了城乡利益等级差距。而现在,城市通过对农村人才的理性引进,为过去受户口约束的人才提供了一个施展才华的空间。个人的命运将决定于后天个人的努力程度。据调查,越是家庭文化资本强的农民,越容易向外流动[12]。农民外流的倾向也不断说明城市对农村精英吸纳是必然的。这并不是说,人才全流向城市了,农村就弃之不管了。很多发达国家的经验证明,农村的发展需要依托城市的繁荣与发展。工业实现了现代化才可能反哺农业,实现城乡协调发展。党的十七大提出,“要加强农业基础地位,走中国特色农业现代化道路,建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局。”加快城市工业化步伐,并合理带动城市化进程,促进农业科技进步,快速将其转化为农业生产的动力,就会增强城市的辐射带动能力。

三、结论与思考

随着市场经济浪潮对社会流动的需求,及城市化人口迁移对户籍制度的质疑,户籍制原有的行政管理、安全治理的功能日益弱化,突出表现的是其负面效应和滞后性。它对居民身份具有歧视性,现有户籍制度的合法性不断受到挑战,改革势在必行。然而,如若把所有相关问题产生的原因全部归结到户籍制度上,有些不公平。与之有着千丝万缕联系的及隐藏在其背后的危机不得不提及。《英国卫报》和《经济学家》等媒体称,“中国农村的社会化网络建设还显薄弱。公共医疗和教育设施的稀缺是中国农村经济发展道路上最大的障碍。”以公共医疗为代表的各种社会保障、社会福利制度的不完善和社会公正观念的淡薄将不断减缓农村经济的发展速度。教育方面, 1985年以前,国家财政每年对农村中小学教育进行拨款,并与地方政府财政共同承担农村义务教育费用。自1985年后,取消了这笔拨款,农村教育经费、农村学校扩建费用均来源于农民自筹经费。而城市中的教育和基础设施,基本全部由国家财政收入承担。原本教育是提升农村劳动力水平,根除贫富差距行政制度壁垒的根本手段。然而,政策的偏向一方面拉大城市与农村各方面的差距,更可怕的是教育资源的不平等从根源上剥夺了农村人口的发展机会。《金融时报》担忧地说,农村打工者的孩子如果受不到良好的教育,“中国可能产生新一代未受教育的人口。”如上问题无疑会唤起我们更多思考。

[参考文献]

[1]马克思恩格斯全集,第23卷[C].北京:人民出版社, 1965: 534.

[2] Giddens, A. 1976. The Class Structure of the Advanced Societies.New York:Harper&Row.

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[7]张红宇.城乡居民收入差距的平抑机制:工业化中期阶段的经济增长与政府行为选择[J].管理世界, 2004(4).

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[9]赵振军.新农村建设中的城市发展、农地制度与户籍制度改革

[J].农村经济, 2007(9).

[10]冉　冉.浙江湖州户籍制度改革———宏观背景与微观透析[R]∥俞可平主编.中国地方政府创新案例研究报告(2003—2004).北京大学出版社, 2006.

[11]王渝凤. 150位优秀民工领到城市户口簿[N].重庆晚报, 2007-11-04.

[12]郑杭生,李路路,等.当代中国城市社会结构[M].北京:中国人民大学出版社, 2004.