一、行政问责制的概念

现代意义上的行政问责制是西方民主政治的产物,它体现的是所谓“责任政府”的学说。责任政府有两个基本的内涵,一是在道义上的责任政府;二是作为宪政制度的责任政府,而行政问责是对责任政府概念的延伸,它是指特定的问责主体对各级政府官员的行政行为进行监督和合理的质疑,并针对其行政责任要求其承担否定性后果的一种制度,其中的责任包括职业责任、政治责任、法律责任、道义责任以及道德责任。行政问责制在中国的推行,本质上是建立一个有责任心的政府,为人民利益负责的政府。行政问责制在中国的发展可以以2003年为分界线。

2003年非典期间,因隐瞒疫情,时任卫生部长的张文康、北京市长的孟学农因问责而下台。不久,又一名省部级高官、中石油总经理马富才因四川开县井喷事故被问责而辞职。2003年8月《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》出台,被看作是国内首个地方政府的行政问责办法。此后,天津、重庆、海南等多个省市,也陆续出台了关于行政问责制度的相关规定。2004年3月,国务院印发《全国推进依法行政实施纲要》,“行政问责”开始走向制度化。2006年1月1日《国家公务员法》生效,对领导干部引咎辞职制度做出了法律规定,成为行政问责制度最重要的一部法律。2008年3月25日,国务院总理温家宝主持召开新一届政府第一次廉政工作会议,指出今年将加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度,要把行政不作为、乱作为和严重损害群众利益等行为作为问责重点,对给国家利益、公共利益和公民合法权益造成严重损害的,要依法严肃追究责任。2008年9月,山西襄汾尾矿库溃坝、三鹿奶粉事件、深圳龙岗区大火、登封市煤与瓦斯突发事故等,公共事故集中爆发,造成了巨大的社会影响,也至少引发了导致19名有关高级官员引咎辞职或遭问责免职,2008年成了中国“行政问责年”。

二、我国行政问责制存在的主要问题

我国行政问责制虽然在较短时间内取得了较快发展,可由于历史文化以及我国大的体制环境的制约,存在着一些缺陷和不足之处,主要表现在以下几个方面。

1、问责主体缺失

对于行政问责的主体,一般可分为同体问责和异体问责。所谓同体问责即是由政党系统和行政系统内上级党委和政府来实施问责,问责主要依据的是党的文件和行政机关的行政法规、规章及其他规范性文件,而异体问责则主要是由人民代表大会、民主党派、法院、舆论及公众等来实施问责。我国目前的问责主要是同体问责,这种问责具有直接有效的优点,但由于同体问责的主体和被问责对象之间同属于一个行政系统,往往有着利益方面的纠葛,因此在问责时会出现问责不力或有意包庇等现象。而异体问责诸如人民代表大会的问责目前则是缺乏具体规范和操作程序以及其权力范围不明确,使得异体问责有效性不高。

2、信息不透明

我国实行的是人民代表大会的政治制度,人民当家作主,参政议政,是一个民主政府。而实现民主的前提是政务公开。只有保证人民的知情权,人民真正知道政府应该做什么,正在做什么,没有做什么,才能实现对其的问责。而我国目前行政信息不公开透明,问责主体难以全面获取行政官员失责行为的信息,这是当前行政问责过程中存在的主要问题之一。2008年5月我国开始实施《政府信息公开条例》,该条例明确其目的是“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”,并规定“行政机关应当及时、准确地公开政府信息”。虽然有此条例出台,但我国行政信息公开制度还很不完善,特别是在实际操作中,政府对信息的公布有着高度的“自由裁量权”,其愿意公布的就公布,不愿意公布的公众则无从知晓,公众无从知晓政府信息,问责自然无从谈起。

3、问责形式少、范围窄

在我国目前行政问责的主要形式是“引咎辞职”、“责令辞职”两种,缺乏其他形式的问责。另外,问责通常是在发生了重大安全事故以后才开始启动,比如9月的“三鹿奶粉事件”、“襄汾溃坝事件”。这样的问责形式以及问责范围只是在事后追究责任,无法起到预防效果。

4、问责缺乏统一性和科学性而流于形式

我国的行政问责实践中,有的领导干部一旦出现严重失误时,往往只是轻描淡写地做个检讨,或是抽象地分析客观因素,就能大事化小,小事化了而终究平安无事。即使追究责任,也只是“追下不追上”,追执行者不追决策者,追当事人不追管理者,丢卒保帅,小官为大官当“替罪羊”。有时对犯有严重过错的才问责处理,而忽视问责那些不作为、无作为的庸官、懒官们,致使这些人不思进取,对亟待解决的问题推诿扯皮,对老百姓的疾苦、对工作中存在的隐患熟视无睹。这些现象使行政问责流于了一种形式,使行政权力实际上仍处于无责任无风险运行的状态,给党和国家造成重大损失。

5、问责缺乏统一的立法保障

2003年8月《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》出台,被看作是国内首个地方政府的行政问责办法,此后,天津、重庆、海南等多个省市,也陆续出台了关于行政问责制度的相关规定,但是我国目前尚没有一部统一的《行政问责法》,这部法律的缺失使得行政问责的主体、客体、范围及程序等都没有统一的规定,因此在实践中的问责随意性较大,出现问责畸轻畸重的情形,如9月四川省巴中市因为在放假通知中将中秋节写成端午节,而导致4名官员被问责,其中三人被免职。另外由于全国没有统一的问责法律,地方政府因有着地方局部利益往往使得问责制度很难落到实处。

三、对完善我国行政问责制的几点建议

1、界定行政问责的主体,同体问责与异体问责并进界定行政问责的主体,实际上是理清由谁来问责的问题。同体问责和异体问责各具有其优点,所以应当一并进行而不能偏废,在进一步完善同体问责时大力加强异体问责的力度。

首先要加强人大的问责力度。《中华人民共和国宪法》规定“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”。人民代表大会及常委会享有对政府的质询权、特定问题调查权以及罢免权。而人大因为不同于党政系统和行政系统,与之较少有利益的关联,因此其问责相比同体问责而言更加有效。其次要充分调动公民监督政府的积极性。我国《宪法》明确规定“公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。但长期以来由于公众对政府有畏惧心理,以及没有合适的表达意愿的机制,所以对政府的问责一直只成为法律上的规定而已。因此,为了调动公众监督政府的积极性,应该建立一套可以使公众畅所欲言,表达自己意见的机制,使公众对政府的问责不再停留在纸上而落到实处。

2、切实加强行政信息透明化

虽然我国目前已开始实施《政府信息公开条例》,但在实际操作中却仍然存在着政府公布信息的自由裁量权过大的情况。“阳光是最好的防腐剂”,透明可以杜绝腐败滋生的温床,因此除涉及到国家机密、商业秘密、个人隐私外,政府信息应当切实地向公民和社会公开,保障公民的知情权,并且政府向社会公众提供的信息应当是真实可信的。政府公布信息可以采取多种形式,如通过广播、电视、报刊等新闻媒体,或者政府办的报纸、年鉴等出版刊物以及简报、专栏、布告等途径公开,这样,公众通过所了解的信息可以及时发现政府及其公务员的失职行为,将政府切实置于人民的监督之下。

3、加强多种形式的问责,拓宽问责的范围

实践中主要的问责形式是引咎辞职和责令辞职,这类问责基本都是事后问责,这样的问责形式对行政机关的工作的监督起不到很好的效果。“三鹿奶粉事件”的发生就是我们行政部门在产品生产加工领域的监管严重失职而导致最终重大安全事故的发生,虽然事后多名官员被行政问责,但严重后果已经产生,此时的事后亡羊补牢显得为时已晚。因此应当加强多种形式的问责如作出书面检查、通报批评、停职检查、行政处分等,这些形式的问责实际上对行政部门平时的日常工作可以起到一个很好的监督警醒作用,使行政部门正确行使自己手中握有的权力,减少甚至杜绝重大安全事故的发生,而不用等到重大安全事故发生后才采取引咎辞职和责令辞职这样为时已晚的问责。另外,对问责的范围不应仅仅局限于重大安全事故,其他如行政违法等范围也同样应当被问责,因为这些现象对国家和人民所造成的重大损失与恶劣影响,并不亚于突发的重大事故,并且之所以有突发的重大事故,也是因为在此之前对行政机关某些官员的玩忽职守行为、行政违法行为没有问责,听之任之,最终导致重大安全事故的发生,给国家和人民的生命财产造成重大损失。

4、制定一套科学的行政问责制度,使问责落到实处

要制定一套科学的问责制度,首先要界定清楚问责的主体、客体以及范围,还要制定问责的程序,这些程序应当具体规定上级机关、人大、民众或媒体可以通过何种方式、怎样的程序来向政府的工作提出质询或批评建议,另外也应当规定被问责的机关在被问责时应当在一定的时间内通过一定的方式作出回应。行政问责的标准在科学的问责制度中也占有重要地位。我国现阶段推行行政问责制,本质是要建立一个有责任心的政府,为人民利益负责的政府,而是否是有责任心政府,是否为人民服务,要由人民来评价,因此界定一套科学的评价标准则相当重要。而民主、公开、效率和公平是目前人民评价政府的主要价值尺度。

5、建立统一的立法,保障问责制的推行

虽然我国目前很多地方都有本地方的行政问责办法,但这些问责办法多由地方政府制定,而地方政府本属于行政机关,因此在制定或实际操作不能避免当地方政府为了地方局部利益而产生问责不力的情况。因此应当制定一部全国性的行政问责法,并且其制定机关应当是全国人民代表大会而非国务院,这样制定出的问责法具有仅次于《宪法》的法律效力,可以在全国范围通用,且有统一的标准。行政问责制的实施是为了提高政府的执行力,使得政府真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”,也是我国建立民主政府,深化民主政治改革的重要组成部分。可是由于我国历史文化以及体制等方面的原因,在我国行政问责制

的完善将是一个长期而艰巨的过程。

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