[摘要]随着经济的高速运转，城镇化的步伐也日益加快。在这种情况下，城市规模急剧增大，城市流动人口急速增长，随之而来的城市管理中出现的矛盾也愈来愈多，越来越繁杂。为了解决城市管理执法中存在的难题，国家根据行政处罚法及其它相关法律的规定和原则，部署实施相对集中行使行政处罚权的综合执法改革。本文在此就城管综合执法工作中存在的缺陷进行了分析并提出了一些建议。

[关键词]城市管理；综合执法；缺陷

近年来，随着经济社会迅猛发展，城市建设速度不断加快，市容市貌日新月异，人们在享受城市发展带来的各种成果时，也为城市化带来的诸多问题所困扰，比如流动人口激增、交通拥堵、社会分层日益复杂、贫富分化、环境恶化、社会冲突明显增加。面对日益复杂的现实情况，单靠行政命令已经不可能解决所有问题，以往的户籍和单位制度等管理手段已经不再奏效，各部门“分兵把守，各管一摊”的行政管理体制也显得力不从心，尤其是那种“一刀切”的观念和管理方式已经不能适应今天城市管理的需要。于是，城市管理综合执法应运而生。

一、城市管理综合执法现状

所谓城管执法，主要是指在城市管理领域行使相对集中行政处罚权。城市管理是一项复杂的过程，既要使城市整治有序，又要使城市群众生活方便，需要城管对此进行统筹兼顾。由于我国存在片面强调城市经济增长的发展观以及优先增长的发展战略，导致城乡差距进一步地扩大，因此，出现了大量的农村人口涌入城市务工的现象，造成了城市流动人口的增加，交通堵塞方面更为严重，同时，也出现了大量的乱搭乱建现象，使城市市容，绿化等屡屡遭到破坏，也增加了城管执法的难度。而目前，相关法律规定城管只有罚款、暂扣物品等简单的手段，使城管执法队员可供执法的手段过于简单，但城管执法又为了依法办事，往往对违法行为采取“运动战”“、大兵压镇”的方式进行，如此机械地适用法律，往往无法形成长效地得管理机制。城市管理执法改革后，以前存在的多头执法、重复处罚、执法空档现象有了明显改观，但是，由于执法权力相对集中，矛盾也就相应集中，主要反映在城管执法依据不足、城管执法手段单一、城管执法程序不严、城管执法暴力倾向严重、城管执法责任脱节、城管执法经费匮乏、城管执法队伍不强、执法理念滞后、执法环境不佳等等问题。以上种种矛盾产生的直接后果就是城管执法者与行政管理相对人暴力冲突不断、城管执法者随意扣押相对人财物、“砸摊子”、“抢车子”等粗暴、野蛮执法的现象层出不穷，这些都造成了城管执法机关与行政相对人的关系紧张，大大损害了公民的利益和政府的形象，同时也制约了推进依法行政、建设法治政府的进程。

二、城市管理综合执法存在的缺陷

1.违反执法程序现象较普遍

在行政执法中，程序违法是执法机关最为常见的一种违法，同时，因为程序的违法性，往往在执法效率上达不到要求，浪费行政成本不说，还会使相对人的利益受到损害，这在城市管理相对集中行政处罚权的行政机关也有所体现。在现实中，城管执法机关在执法过程中不出示证件、暂扣物品不制作单据、不按规定程序履行告知义务、行政相对人依法享有的知情权，申辩权被剥夺、不按规定举行听证会以及执法不公正等违反《行政处罚法》所规定的程序已屡见不鲜。

2.城管的职责及权力过于广泛

城管所涉职责包括市容环境卫生，规划，绿化，市政，工商行政，公安交通等上百项职权，几乎涵盖了城市群众生活的方方面面，其执法行为的一举一动，都关系到群众的切身利益。如此广泛的职责，必然会产生一些以权谋私，不利于更好地为人民服务。由于我国城管执法缺少程序性的制约，滥用自由裁量权现象随处可见。执法人员往往认为自己权力在握，高高在上，以言代法，为所欲为，甚至利用手中的权力投机经营，从中捞取好处，更有甚者走上犯罪的道路。

3.执法队伍素质不高

城管执法的重要地位和作用对执法者的素质提出了很高的要求，它要求执法者不仅具有完备的法律知识和法律意识，丰富的社会经验以及系统的知识结构。只有如此，才能保证依法治市的顺利开展。但据调查，一些纳入行政编制的绝大多数工作人员却是高中或者高中以上水平，有的甚至是高中都未毕业的。有的综合执法队伍中还存在着临时合同编制现象，这部分人的人员素质是无法得到这个社会的认可的。由于缺乏法律知识，法制观念不够强，在执法过程中，难以熟练应用相关程序，甚至执法方式简单粗暴。

三、完善城市管理综合执法的建议

1.更新城市管理理念

城管执法的目的不是与其他部门争利，更不是与民争利，而是为了使城市的运行更为流畅，使城市生活的人能够感觉更加和谐；不是以暴力将小摊小贩赶出城市，而是更加“善意”地进行管理，使管理者乐于按政府制定的规则活动。因为一个法治政府如果允许它的执法者可以随意侵犯公民的基本权利，那么这样的执法行为不但不符合法治精神，而且与法治政府的目标也会越来越远。城市管理者应当顺应城市化的发展趋势，摒弃“一刀切”、“简单化”的管理理念，实行分类指导、分类管理。比如针对小商小贩，可以根据不同的城市功能区域进行分类管理，设定不同层级的限制进行管理，比如分为禁止区、限制经营区和开放区，让管理相对人在张弛有度的制度框架内自由选择，而不是让这些“弱势群体”为政府的“管理缺位”而埋单。事实上，很多国际化大都市如纽约、伦敦、巴黎等城市中，街头的小摊、小贩和流浪者都作为一道独特的风景在城市的缝隙中生存，而不是被完全推出城市，因为管理者没有这样的权力，也没有这样的能力。城市必须具有很强的包容性，不能一味地堵，而应当有序疏导，在满足老百姓不同需求的同时，也将游商小贩纳入有序的管理范围之中。同时，城市管理者还应当树立阶段性和长期性相统一的观念。

2.严格依照法律程序办事并建立监督制度

执法程序是限制随意执法的前提，是规制随意执法的重要手段，执法程序一旦设定并法律化后，作为城管执法主体必须遵循程序的规定，按程序规定的方式，方法和步骤去作为，否则就应承担程序之法律责任。为了防止城管执法机关在现实中出现不按照《行政处罚法》规定的程序办事的现象，有必要采取相应的防范措施，比如采取公开办事制度、公开办事程序、公开办事结果的制度，使相对人明白透彻地了解相关的行政处罚程序，在有效监督城管执法的同时，也增加了法制的宣传力度，使《行政处罚法》真正地落实到实处。同时，为了扩大对城管执法监督的广度，可聘请相应的执法监督员，增加媒体对城管的曝光力度，设立市民投诉制度，以此来加强群众对执法人员的监督。

6.改善执法队伍素质

城管执法队员是城市的管理者，体现着城市文明形象，因此必须严格队伍建设，加强执法队伍的思想政治和作风建设，教育和引导执法人员牢固树立责任意识，奉献意识，法制意识，服务意识，保证执法队伍适应不断变化的新情况，适应多方面的工作要求，真正做到依法行政，文明执法。

总之，要摆脱目前的执法困境，必须对城市管理和综合执法进行全方位的思考，更加理性地做出判断和选择。只有这样，社会的运行才能和谐，法治社会的目标才能在正常的运行轨道

上逐步得以实现。

[参考文献]

[1]莫于川.城管执法工作法治化的基本路径[J].北京联合大学学报,2006,(1).

[2]孟庆英.城管行政综合执法制度的若干思考[J].理论探索,2006,(2).