信访是我们党的一项政治发明，早在1951年5月16日，毛泽东就信访问题曾明确指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。如果人民来信很多，本人处理困难，应设立适当人数的专门机关或专门的人，处理这些信件。”这一指示为新中国人民信访制度的创建奠定了思想基础。在新的历史时期，进一步推进信访制度的规范化、法制化，加快信访立法步伐，是落实依法治国方略、构建社会主义和谐社会的时代要求。

一、信访立法的进展

建国以来，信访立法发挥了积极的政治和社会作用，在新中国的法律发展史上扮演了活跃的角色。早在1951年6月政务院就颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，这是新中国信访史上第一份规范信访活动的法律文件，它的颁布标志着我国信访制度的初步形成。1982年2月中办、国办转发了《党政机关信访工作暂行条例（草案）》，尽管从严格意义上讲它并不是一部真正的行政法规，但由于当时在信访方面几乎无法可依，而且中办、国办将该规定转发给各地试行，所以它在当时有着实际的约束力。可以说，这部并不能被称为“法律”的法律是1982年到1995年十余年内支撑信访运作的最重要的制度框架，它是过渡时期的过渡性法律。1995年10月，国务院发布《信访条例》。《信访条例》的出台为政府行政信访工作的规范化、法制化奠定了基础。2005年1月，国务院又修订颁布了新的《信访条例》。新《信访条例》提出了以畅通信访渠道保障信访人的权利、以创新信访工作机制提高信访工作的效率、以强化政府责任促进问题的及时解决、以规范信访行为维护信访秩序的新目标，推出了一系列新制度、新举措。新《信访条例》的出台推动了我国行政信访制度的发展，使我国行政信访制度得到进一步完善。

除国务院的信访行政立法外，国务院各部委还制定了本系统的信访部门规章。各省市也相继制定出台了本地区有关信访的地方性法规或政府规章。2004年3月，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》的颁布和实施标志着法治政府建设开始步入系统化、规范化和程序化的新阶段。2007年3月，中共中央、国务院下发了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》。该《意见》是建国以来第一次以党中央、国务院的名义对信访工作进行全面安排部署的纲领性文件，是信访工作发展史上具有里程碑意义的重要政策文献。《意见》对信访制度的定位、机制、体制的一系列要求和部署体现了“积极推动信访工作制度化、规范化和法制化”的法治理念，丰富了新时期信访制度的法律政策基础，为信访立法的具体构建和完善指明了方向。

二、完善信访制度，进一步推进信访工作法制化

信访是具有中国特色的本土制度，它不仅具有权利救济的意义，并且具有监督、制约国家权力的功能，同时也是公民实现政治参与的途径之一，信访已成为党和国家与人民沟通的纽带。因此，亟须进一步推进信访工作法制化，畅通信访渠道，创新信访工作机制，规范信访行为，强化信访工作责任，维护公民合法权益，近年来，我国信访制度在规范化和法制化建设方面取得了长足进展。但是，《信访条例》只是一部行政法规，在法律体系中的地位和效力等级较低，调整范围有限。各省（市、自治区）出台的信访地方性法规和部门规章是对《信访条例》的具体化，在对群众信访活动和信访工作规则的规定和要求上不尽相同、不够一致。从总体上看，我国目前尚未建立完备、统一的信访法制，信访法律法规不够健全，这与当前信访形势需要建立的大信访格局不够适应。根据党的十七大报告提出的“完善信访制度”的新要求，有必要在总结地方立法和行政立法经验的基础上，全面系统地研究信访法律制度在中国特色法律体系中的地位，创新信访体制和机制，实现信访救济与其他行政救济的有效衔接。

要完善信访制度，就必须进一步加强信访立法工作，进一步推进信访法制化建设，我们认为目前应从以下几个方面完善信访制度的立法。

1．提高信访立法的地位和效力等级。建议全国人大及时将《信访法》列入立法计划，尽早制定和出台《信访法》，从而建立起完备、统一的信访法律制度。一是将所有国家机关纳入信访法的调整范围。依照宪法，受理信访是所有国家机关包括各级人大及其常委会、人民政府、人民法院和人民检察院的法定义务。二是以法律形式对信访工作定位、信访部门职能、信访受案范围、信访处理规则、各方法律责任等作出明确规定，保障全国信访工作的协调一致。三是以法律形式明确信访部门的职责权限，包括信访事项受理权，向有权部门交办权，对跨地区跨部门信访事项组织会办权，对信访事项办理情况进行督查通报权，对政策完善、工作改进、责任追究提出建议权等。

2．明确信访机关的法律地位及其权利义务。目前，我国信访机构的地位有待进一步明确，信访工作的目的、对象、性质也应进一步明确。众所周知，权利明晰，责任才能明晰，对于信访也是如此。

3．完善信访程序制度。通过统一立法，完善信访程序制度，可以在各部门之间进行信访案件管辖分配，按照谁主管、谁负责的原则处置，防止信访案件的交叉，从而提高工作效率。应当制定严格规范的信访工作程序、方式，通过信访处理程序和标准的法定化，保证信访事项的正确处理和处理意见的公平公正。

4．完善信访终结制度。实行无理信访事项终结认定制度，对既不申请复查复核又不停诉息访的无理信访事项，通过法定程序予以终结认定。建立信访终结制度的目的就是为了避免重复上访，合理制约公民的信访权，以防止公民信访权的滥用。

5．进一步明确和强化信访工作责任。应从程序和实体两个方面对国家机关的信访工作责任加以具体规范，如明确规定国家机关受理信访的时限要求和告知义务、办理信访事项的时限要求和书面答复义务、书面答复必须具备的实体内容等，从而从立法上解决有关方面办理信访事项不负责任的情况。