摘　要:　户籍制度长期以来是影响我国和谐社会关系构建、发展的瓶颈,由此引发的问题日益增多。为从根本上解决问题,我们必须统一立法,让隐藏在户口背后的劳动、人事、工资、教育、卫生、物价等相关社会管理制度与户籍制度脱钩;取消城乡之间、地区之间迁徙的行政限制,户口管理机关仅以申请人所提供的住所证据来登记户口;实现全国范围内统一的社会保障、社会福利制度。

关键词:　户籍制度;户口迁移;户籍管理

去年有一则新闻吸引了人们的眼球:因户口迁京遭拒,在北京工作的安徽籍律师程海分别将老家安徽省合肥市庐阳区公安分局和北京市昌平公安分局告上了法庭,要求两者为他办理异地户口自由迁移手续。[1]像这样因户口问题而诉诸法律的,只是极端案例。作为一个社会关注的焦点,任何有关户籍的话题都能拨动大众的心弦。

户口,或许是烙在每人身上的、计划经济体制的最深印痕。随着社会主义市场经济的发展,改革户籍制度已成必然。在当年被誉为户籍改革“第一口吃螃蟹”的浙江省宁波市奉化市(县级市)自2000年年底开始进行了8年户籍改革,持续到现在一直进展平稳且受益颇多;公安部修改的户籍改革文件已报国务院,其中确定将以具有合法固定住所为基本条件,调整户口迁移政策。这更增加了各个地区尝试进行户籍制度改革的信心。当前,全国各地正结合本地实际,加快户籍管理制度改革步伐。

一、建国以来户籍制度的演变

我国现行户籍制度大体经历了形成(建国初至1958年)、发展(1958年至1978年)、初步改革(1978年至今)三个阶段。

1951年7月,公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》。这是建国以后最早的一个户籍法规,使全国城市户口管理制度基本得到统一。1955年6月,国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》,规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度,从而统一了全国城乡的户口登记工作。

1963年,公安部依据是否吃国家计划供应的商品粮,将户口划分为“农业户口”和“非农业户口”。1964年8月,国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》。该文件比较集中地体现了处理户口迁移的基本精神,即两个“严加限制”:对从农村迁往城市、集镇的要严加限制,对从集镇迁往城市的要严加限制。此规定堵住了农村人口迁往城镇的大门。1977年11月,国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》,提出“严格控制市、镇人口,是党在社会主义时期的一项重要政策”。该规定进一步强调要严格控制农村人口进入城镇,第一次正式提出严格控制“农转非”。

1984年10月,国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》,规定凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属,在集镇有固定住所,有经营能力,或在乡镇企事业单位长期务工,允许落常住户口,口粮自理。1997年6月,国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》。根据此方案,已在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口,可以在小城镇办理城镇常住户口。1998年7月,国务院批转公安部《关于解决当前户籍管理中几个突出问题的意见》,主要规定:实行婴儿落户随父随母志愿的政策;放宽解决夫妻分居问题的户口政策;投靠子女的老人可以在城市落户;在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属,凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源,已居住一定年限并符合当地政府有关规定的,可准予在该城市落户。户籍制度进一步松动。2001年3月30日,国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》,户籍制度改革全面推进。

二、我国现行户籍制度的弊端

(一)不利于迁徙自由的“户籍制度”违宪违法

1949年的《共同纲领》和1954年的《中华人民共和国宪法》都明确规定公民享有迁徙自由的条款。为了避免户籍制度与我国宪法之间的冲突,从1975年《宪法》至今的《宪法》都取消了这一条款。换个角度说,迁徙自由本身是人身自由的一个延伸,无论宪法有没有明文规定,迁徙自由都是随着宪法的存亡而有无的。

迁徙自由是一个国家公民权利的重要内容之一。1997年10月和1998年10月,我国签署了《经济、社会和文化权利公约》和《公民权利和政治权利公约》。其中《公民权利和政治权利公约》第12条第1款规定“凡未经现行立法或其他措施予以规定者,本公约每一缔约国承担按照其宪法程序和本公约的规定采取必要的步骤,以采纳为实施本公约所承认的权利所需的立法或其他措施”,意即缔约国所承担的条约义务不是“渐进性”的,而是“即刻性”的。[3]该公约还规定:“除非依照法律所规定的根据和程序,任何人不得被剥夺自由。”我国已经正式签约《公民权利和政治权利公约》。为了不违背在国际上的法律承诺,我国应当改变户籍制度的现状。

(二)有碍人口素质的提高

二元制下的人口迁移受到限制,绝大多数农村人口被束缚在土地上“画地为牢”,封建社会遗留下来的愚昧、迷信、落后、保守的思想意识在封闭的农村得以曼延,城市文明很少能辐射到农村,农村人口自然增长率远远高于城市,农村人口素质无法提高。限制迁徙还造成城乡之间、地区之间缺乏文化交流碰撞,民众中排外情结严重,政府中地区保护主义盛行。

(三)不利于平等原则的实现

现行的户籍制度不是按人的居住地进行登记管理,而是一种封建的身份世袭制度,一个人出生时的户口身份是根据其父母的身份确定的,并限制其自由迁徙,使各地区的人缺少了平等分配国家资源、平等交流的机会。每个人的社会身份、所受待遇从投胎开始就基本确定,除了招工、招干、升学、参军等几个有限的途径外,再无例外。

二元户籍制在一定程度上衍生出具有不同等级的社会身份,给人们带来了身份上的歧视,有了本地人和外地人之称。长期以来,城里人歧视农村人,北京人、上海人排斥外地人,都不能不说是二元户籍制的流弊之一。

(四)拉大了两极分化

两类人口的划分造成利益分配的不平等。户口簿不仅是一种身份的体现,而且是一种资源享有权的确认。二元户籍制与就业、教育、医疗、住房、福利、社会保障甚至部分商品的供应等一系列的待遇具有制度化的联系。在这种利益分配的差距上,一方面,非农业户口明显优于农业户口;另一方面,在两类户口的内部,仍有不同的等级,比如非农业户口内部就有大城市户口、中等城市户口、小城市户口,城镇户口等区别。为了实现所谓的现代化,把农民置于不平等的位置,置于城市化现代化之外,严重侵犯了他们追求幸福生活的权利。当前城市居民死守城市,农村人一旦进城就不愿离开,其根本原因是传统体制赋予了城市居民过多的特权。[4]

这种起点的不平等,势必引起结果的不平等。二元制设置的户口迁移条件在一定程度上加剧了地区之间、城乡之间发展的不平衡状态。城市、特别是沿海开放城市,可以采取各种优惠政策,吸引更多的人才和资金,而相对落后的农村、中西部地区缺乏人才和资金的情况则将更趋严重,使城乡之间、地区之间差距呈扩大化趋势,对我国经济的发展构成危害。

党中央提出的构建社会主义和谐社会,就是为解决与就业、教育、医疗、住房、福利、社会保障密切相关的二元户籍制造成的农民问题、失业问题、社会保障问题、贫富差距问题等作出的决定,以减缓两极分化的趋势。

(五)不利于经济发展

一切经济发展的关键因素都是人造成的,最基本的生产力是人,最重要的资源是人力资源,劳动力素质在经济活动中起决定作用。市场经济要求资源(劳动力)由市场自行配置调节,旨在强调劳动力的自由流动,实现资源最优配置,而二元户籍制度非常不利于人才的培养和流动。

社会学的研究证明,社会流动的速度反映了社会发展的快慢。发达国家的人口年迁移率,一般均在10%以上,美国更是高达25%,而我国人口年迁移率只在0·5%—3%之间。可见,二元制在迁移条件上设置的重重障碍,已经严重制约了人才的有效配置,尤其对农村的优秀人才来说,要想脱颖而出难度是很大的。

经济发展还与城市化有着密切的关系。世界银行的报告《城镇化:国际经验和中国的前景》中曾指出,人均收入与一个国家城镇人口与总人口的比重之间有很强的正相关关系。而传统的户籍制度限制人口的流动,导致城市人口的发展主要依赖于人口的自然增长,较少依赖于人口的机械增长,大大减缓了我国城市化的倾向。虽然我国建立起了工业体系,但付出了过分的代价,人民的生活水平极端低下,远远落后于其他国家。城镇化的滞后,城镇的聚集效益和规模效益大量损失,在一定程度上影响了我国经济的正常发展。

三、如何进行户籍制度改革

全方位推进户籍管理制度改革是一项艰巨任务,应当照顾到户籍制度、就业制度、财政制度、社会保障制度、市政制度、政治制度等方面进行全面的改革。[5]

第一,整合相关法律法规,加快户籍管理立法进度。要积极开展户籍法立法调研工作,在广泛征求各方意见的基础上,抓紧做好户籍法草案的起草、修改和报批工作,力争户籍法早日出台。应该尽快把“迁徙自由”重新写入宪法,作为基本权利加以严格保护,当其受到其他法律侵犯时,通过违宪审查制度,可裁定该法律失效。

第二,制定全国统一的户口登记制度,以居住地登记户口、人口一致为原则,在城乡全面建立健全出生、死亡、迁出、迁入、变更五项户口登记制度。通过国家统一立法,规范户口管理,让隐藏在户口背后的劳动、人事、工资、教育、卫生、物价等相关社会管理制度与户籍制度脱钩,避免各地自行其是和地方保护主义,使中国公民在中国境内享受同等待遇。户口管理办法也应由“事前准入制”向“事后登记制”改革,公民只要在某地居住、生活、工作等达到一定的时间(如1年),就可以自愿申请加入当地户口,使人才在全国范围内自由流动。

第三,调整户口迁移和户口管理方式,实现迁徙自由。取消城乡之间、地区之间迁徙的行政限制,户口管理机关仅以申请人所提供的住所证据来登记户口。即农民可以进城,市民也可以下乡,人口流动是双向的。第四,采用身份证管理制度,由身份证承担所有与户籍有关的管理。除公安机关办案需要外,任何组织和个人不得查阅他人的户籍档案。

第五,缩小城乡之间的差异。推进农业现代化,实行以工补农的政策(这也是市场经济国家通行的政策),提高农民收入,减轻农民负担,弱化城市居民的特权,逐渐实现全国范围内统一的社会保障、社会福利制度,解决流动人口就业、居住、教育、劳动保障、医疗卫生等问题,形成城乡劳动者平等迁移、平等就业的体制。[6]

从长远看,要真正淡化户口差别,必须从根本上缩小不同地区之间的经济落差,促进人口的“均质化”,最大限度地消弭城乡差别,使城乡劳动者实现平等就业和公平地享受社会经济发展成果,让每个人在同一制度平台上,凭能力参与市场经济的公平竞争。户籍改革还应尽快剥离依附于户口的各种利益和功能,使劳动就业、子女升学、住房分配、社会福利等与户口完全脱钩,还原户籍的本来面目,让它纯粹成为国家管理、统计人口和进行决策的基础。

最后需要申明的是户籍管理制度改革的目标:打破城乡分割的户籍管理二元结构,以居住地登记户口为基本形式,以合法固定住所和相对稳定职业或合法生活来源为基本落户条件,以法制化、证件化、信息化管理为主要手段,建立与社会主义市场经济体制相适应的新型户籍管理制度,完善社会保障措施,构建和谐社会。

参考文献:

[1]周宇:律师为户口迁移寻找法律途径[N].民主与法制时报, 2007-12-18.

[2]孟兆敏:我国户籍制度改革研究的回顾与展望[J].西北人口, 2008, (1): 93-97.

[3]韦洪乾:取消暂住证的三个理由[N].检察日报, 2003-07-30.

[4]陆益龙:超越户口:解读中国户籍制度[M].北京:中国社会科学出版社, 2004: 30-36.

[5]辛宝海:户籍制度利益分配功能的形成及改革思路探讨[J].齐鲁学刊, 2008, (1): 84-88.

[6]郭松民:迁徙自由与户籍制度改革[ J].记者观察,2006, (7): 57-58.