[摘要] 选举权是公民的一项基本权利,是民主政治的基础。然而在现实生活中,城市农民工既没有参加居住地或工作地的选举,也没有参加户籍所在地的选举,致使其选举权难以实现。本文在对其原因进行分析的基础上,提出几点可操作的建设性措施。

[关键词] 城市农民工; 选举权; 保障

农民工是我国社会转型期出现的一个有着特珠性质的庞大群体和社会阶层,他们参与国家政治生活的程度,也是衡量我国社会民主政治发展水平的尺度之一,农民工的政治要求和利益诉求是否在人民代表大会制度中得到充分体现和切实的维护,与他们能否真实地参与选举,以及他们的选举权和被选举权是否受到充分尊重是分不开的。

一、城市农民工选举权行的现状

从现行《宪法》《、选举法》《、村民委员会组织法》等规定来看,城市农民工的选举权主要是参加户籍所在地的村委会选举和县乡两级人大代表的选举。

1.城市农民工参加村委会选举情况

据全国31个省、市、区制定的村委会选举办法或实施细则的有关选民登记的条文来看,有两种情况:一是21个省、市、区对农民工这一特殊群体未做规定,对外出人员只是笼统地将其纳入到具有选民资格的选民之列;二是有10个省、市、区,虽提到外出人员的选举,但在选举时对其作了一些不同程度的限制。有的规定了期限,海南省规定,外出一年以上,在选举日不能回村又未委托其他选民代其行使选举权的村民不计入本届选民总数内。除了期限的限定外,甚至有的省份还有承担村民义务的规定,如甘肃、西藏选举办法规定,离开本村超过半年,未承担村民义务,其户口尚未迁出的不予登记。

对那些有资格参加户籍所在地村委会选举的城市农民工来说,参加村委会选举的方式有三种:一是直接回村参加选举,二是间接参加选举,三是函投。采用第一种方式,因其所需参选的成本太大,为了一次投票而花费较长的时间和一笔不小的费用来回奔波,对民主意识不浓厚、经济基础薄弱的农民工来说是不可行的;第二种方式是城市农民工参加村委会选举采用的最普遍方式,因这种方式符合“高参选率”的要求,当地的选举委员会重视当地流出人员的选举,想尽办法把他们登记为选民,委托投票。但采用委托投票不可能真正反映选民自己的真实意愿;若采用函投这种方式,在操作中还存在诸如函投的发送、邮寄时间长、易遗失、函投的接受、经费由谁负责等问题。

2.城市农民工参加县乡两级人大代表选举的情况

据各省关于《县乡两级人大代表选举实施细则》来看,多数省对外来人口参加县、乡两级人大代表选举作了原则性的规定:即在户口所在地选举。如现行的《安徽省各级人民代表大会选举实施细则》第25条规定“:如人与户口不在一地的选民,一般应在户口所在地的选区进行选民登记。”有的在上述原则性规定之外,又做了一些可以在现居住地参加选举的限定条件。《浙江省县、乡两级人民代表大会代表选举实施细则》第26条第五项规定“:在本地劳动、工作或居住而户籍在外地的选民,在户籍所在地选区登记,在现居住地一年以上而户籍在外地的选民,在取得户籍所在地选区的选民资格证明后,也可在现居住地选区登记。”但迄今为止,只有在温州、义乌等少数地方出现了城市农民工参加居住地选举的情况,其他有类似这样规定的地方并没有很好贯彻执行。

可见,绝大部分城市农民工拥有宪法和法律赋予的选举权在其居住地的城市无法实现,在其户口所在地又不能顺利行使,致使其政治权利搁浅。

二、城市农民工选举权得不到实现的原因

1.户籍制度。自从1958年全国人大常委会颁布了《户口登记条例》,在全国城乡建立起统一的户口登记制度后,户口迁移受到严格限制,同时现行的户口管理还将劳动用工、住房、医疗、就业、选举等公民权益与户口性质相挂钩。至此,我国公民被分为两大社会地位悬殊的、等级不同的社会群体,在城市和农村之间设置了一道阻碍城乡交流的严实屏障,难以逾越。随着改革开放和城市发展的需要,户口制度在1982年及其以后作了调整,大量农民进城打工。尽管全国人大常委会在1983年颁布的《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》中对城市农民工的选举权行使作了规定:选民实际上已迁居外地但没有转出户口的,在取得原选区选民资格的证明后,可在现居住地的选区参加选举。但在二元结构下已形成的对农民工的歧视、不平等的待遇在农民进城后并未得到改变,在这样的社会环境下,农民工的选举权难以落实。

2.农民工利益代表组织的缺乏.现代国家公民参与政治往往借助于一定的组织载体。通过组织载体可以把各个利益主体在公共问题上模糊不清的意志和行为转化为明确的共同组织意志和集体行动,从而影响政府决策或其它公共管理活动。然而,由于我国长期实行限制性民间组织管理政策,导致社会利益结构的组织化程度不高,并且发展极为不平衡。政府出于维护社会稳定的考虑,在民间组织管理上一直实行严格的控制,如要成立新社团,一般要求有活动资金、固定场所和工作人员等等方面方能获得业务主管部门的批准。对于缺少社会资源、收入甚微的农民工而言,要符合以上条件成立代表自身利益的团体组织几乎是不可能的。没有一个正式组织,农民工人数虽多但不构成势众,无法依靠正式的组织来维护自身的利益。

3.公民的选举意识较淡薄。因我们对人大制度的宣传力度不够,有不少选民不了解人大是做什么,有什么权力,不清楚选举人大代表会给自己带来什么好处,导致他们对人大选举较冷漠。人们参与选举与否最关键的一点,是选举行为与选举者有无利害关系。没有利益动机,再高素质的人也不会为纯粹的政治概念去投票。选民无法确认选举人大代表和自己的利益关系,是对选举冷漠的本质原因。此外在地方,导致部分选民参选积极性不高的原因有:一是县乡两级人大代表的选举不同步致使选举过于频繁,直接导致了部分选民、选举工作人员对选举的厌烦情绪和干部的畏难思想。二是代表不替选民说话,作用没有充分发挥,让选民觉得选了也白选,选谁都一样。三是误工补助易养成选民对待选举的消极态度,认为政府要他们选,而非自己要选,给钱就选,不给钱就不选。

三、保障城市农民工选举权利的对策思考

1.改革和完善户籍制度,为实现农民工选举权扫清体制性的障碍。我国的户籍制度在计划经济时期对于维护社会稳定和促进早期工业化建设发挥着不可磨灭的作用。但是在人口流动频繁的今天,户籍制度给流动着的农民工带来了许多困难。当前,农民工的选举权被边缘化使他们处于国家政治生活的“真空地带”。没有农民工这一庞大群体的政治参与,社会主义民主也只是一种假民主。要将这一群体纳入政治生活和参与社会管理,推动社会主义民主政治,就必须给予他们的选举权利以制度上的保障,改革现行户籍制度,弱化户籍制度的政治功能,促进农民工市民化,让他们享有与城市居民平等参与城市社区选举和人大代表选举的权利。

2.改变代表名额分配办法。以户籍制度为依托的以户口身份统计和计算人口数并依此分配代表名额的做法,已不适应农业人口转移的现实,户口状况也不能反映公民的职业状况和居住状况。城市农民工人户分离现象的普遍存在,也使得主要以户籍人数统计人口数并分配代表名额做法的公正性和科学性令人怀疑。农村每一代表所代表的人口数四倍于城镇每一代表所代表的人口数,这是选举法的原则规定,随着时代的发展,城市化进程的加快和城乡二元结构的逐步打破,法律的这一规定已滞后于现实。应逐步缩小农村每一代表所代表的人口数同城镇每一代表所代表的人口数之比,可少于四比一,或三比一、二比一、直至一比一。

3.设立选举登记机构,采取自动登记与自愿登记,网络登记与手工登记相结合的登记模式。选民登记是选举活动的基础,它关系到公民选举权和被选举权的确认或剥夺。登记工作必须由常设的机构来做。选民登记机构根据户籍管理资料自动登记选民,同时强调选民应主动到选举机构去办理登记手续,领取选民证。有条件的地方可以通过互联网进行登记、查询和公布选民名单。对于长期在外并表示不参加户籍地选举的农民工,户籍地应不予登记,但是可以为其出具选民资格证明并告知其应参加现居住地的选举。只有把选民资格审查、选民登记工作做好了,选区划分和代表名额才能更加科学合理。

4.采用多种方式提高选民的选举意识。例如加大人大制度的宣传,提高人大代表的素质并发挥其作用,代表要树立为选民服务的思想,要真正的代表选民的利益。村委会可定期组织村民进行选举方面的学习,使其意识到选举与自己的切身利益密切相关,以增强其选举积极性。

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