摘要:立法原则是立法主体进行立法活动应当遵守的基本准则。立法中的民主原则是指立法应当体现人民的意志和要求,确认和保障人民的利益。民主立法原则要求立法体现人民的意志,要求限制公权尊重私权,要求保证公众对立法的参与,要求立法公开。

关键词:立法原则；民主立法；限制公权；公众参与；立法公开

1·立法原则

立法原则是立法主体进行立法活动应当遵守的基本准则。例如,民主原则,法治原则,公平原则,诚实信用原则等。立法原则很重要,立法不能不遵守基本准则。遵守立法原则有助于有效地把人民的意志上升为国家意志,实现立法目的;有助于协调立法活动的种种关系。违反规则导致制裁,马上起作用,违反原则并不导致及时制裁,好像不重要。其实立法原则,影响广大深远,有深刻的政治意义,有长远的影响。规则是具体的。原则的普遍适用的。违反立法原则会损害整体(人民)的利益,让个别人和少数人得利;会使政府和个人权力膨胀,权力滥用,人民权利萎缩;会使社会矛盾重重,严重分裂不和谐;更严重的违反立法原则会导致国家分裂,社会动乱。违反立法原则从小的方面说会导致立法矛盾、冲突显示公平,缺乏操作性。立法规制的是普遍的不特定多数人的利益分配。立法腐败是源头的腐败。

最近沈阳、西安发生的两起火车撞死人事件。依据1979年7月16日国务院发布的《火车与其他车辆碰撞和铁路路外人员伤亡事故处理暂行规定》,这两起事故中的受害人家属最多只能得到300元赔偿和“必要的粮票”。这显失公正,有关部门的处理也因而理直气壮,刘武俊认为“立法过程中的部门利益保护主义倾向在此表现得淋漓尽致。”[2]立法原则分为总的基本原则和具体的基本原则。中国立法总基本原则是民主原则、法治原则、科学原则。具体的基本原则多种多样。例如,反分裂法的立法原则,根据人大副委员长王兆国的说明是:反对和遏制‘台独’分裂国家的活动、促进祖国和平统一。再如香港特区基本法的立法原则。张友渔认为是:一国两制原则,繁荣和稳定原则,港人治港原则,符合中英联合声明原则,四项基本原则。

2·民主立法原则

立法中的民主原则是指立法应当体现人民的意志和要求,确认和保障人民的利益。[3]立法不是体现和保障个别人和少数人的意志和利益,不是反映和保护个别部门个别地方的意志和利益,也不是体现政府的意志。[4]立法坚持民主原则很重要。坚持民主原则才能保证立法的正确方向;才能得到人民的自觉拥护和遵守;才能对立法实行有效的监督和制约;才能实现和谐社会的要求。不坚持这个原则会损害大多数人利益;使少数人、少数特权阶层得利。这样的法是恶法,是纸上的法,没有权威,不能得到大多数人的尊重和自觉遵守。要实行这样的法需要许多的执法成本和强制力。这样的法会导致政府失信,社会分裂。

3·民主立法原则的要求

3·1体现人民意志

民主立法原则要求立法体现人民的意志。这是最根本的要求。我国是人民民主专政的社会主义国家。国家的一切权力属于人民。全国人大和地方人大都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。所以立法应当体现人民的意志和要求。不是这样就是违宪。实践中问题很多。许多规范性文件没有反映和体现人民的意志。李步云、汪永清指出:不少立法不是“国之法、立“全局之法”,而是立“家之法”、立“部门之法”。立法考虑的不是保护老百姓的合法利益,而是局部的、少数人的利益。有些部门把立法看成是划分势力范围、抢占地盘、巩固既得利益的手段。他们争法规的起草权,把自己的利益通过起草条文化,先下手为强。立法中争罚款权、许可权、收费权司空见惯,有权必争、有利必夺。多数法律规范的起草部门、执行部门和法律解释部门往往是同一国务院部门。某项立法得以“顺利”出台,往往是部门利益均沾的结果,而不是保护人民利益上达成一致。立一个法增加一堆负担,法繁扰民。[5]91年5月1日施行,全国人大通过的《铁路法》就没有很好地体现民主的原则。《铁路法》是由铁道部起草的,是反映和保护铁路部门利益的,通篇是保护铁路的利益。乘客的权利就没有很好的反映。侵害乘客的行为不能得到禁止如严重超载,列车晚点,倒卖车票,高价食品。就是《铁路法》第13条关于提供饮用开水的义务规定,也是代表争取得到的。[6]有一则报道说一个学生可以享受桂林到南宁的学生票。可是这个学生在柳州买票,售票员说铁路有规定不能在中途卖票,于是就是不卖学生票给这个学生。这太过分了。这样的法律是体现了一个运输企业———铁路的利益,还是体现了大多数旅客(人民)的利益呢?国务院发布, 2000年5月1日施行的《人民币管理条例》第34条规定:金融机构可以当面收缴存款人持有的假币。如果持有人是恶意的,即是伪造、变造、买卖的,当然要没收。但是也存在有些人无法辨认真假,持有假币自己都不知道是假币。这是属于善意的持有。对于善意的持有是否都要没收?国家是否给以一定的补偿?这些损失都由持有人负担是否有些显失公平?因为打击假币是国家的责任。国家没有完全消灭假币对国家和社会的危害,是否也有责任?是否也要承担相应的责任?有些假币就是公安部的专家也很难识别。要普通人识别,并承担不利后果是否考虑到群众(人民)的利益?国家发改委、国家工商总局和商务部等中央

三部委争夺《反垄断法》的立法起草权,致使《反垄断法》的立法面临缺乏明确的牵头机构,今年出台的希望渺茫。（注：目前该法已经制定完成，但是如何实施之还存在很大疑问，该法目前几乎被悬置。编者注）《反垄断法》是八届、九届全国人大确定的立法项目, 10年前,已经在原国家经贸委、国家工商总局起草下形成了法律草案。随着国家经贸委分为发改委和商务部,《反垄断法》就一直没有一个明确的牵头单位,出现三家相争的局面。[7]一些地方制定《高速公路管理条例》,交通部门与公安部门争交通事故管辖权;某市政府,以政府名义发文,规定婚前检查男女集中到某家医院。不方便群众,收费也不合理,群众意见很大。原来这家医院的负责人是市领导的亲属。[8]

3·2限制公权尊重私权

坚持民主原则就要限制公权尊重私权。权力倾向扩张。权力不受制约,就会泛滥成灾,损害人民、社会利益。英国历史学家和政治思想家阿克顿勋爵的名言:“权力导致腐败,绝对的权力绝对导致腐败。”(Lord Acton: Power tends to corrupt, andabsolute power corrupts absolutely·)法国的孟德斯鸠指出,“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”[9]他还说“一个人握有绝对权力的时候,他首先便是先简化法律。他首先注意的是个别的不便,而不是公民的自由,公民的自由是不受到关怀的。”[10]美国的汉密尔顿,英国的戴雪也坚决主张通过法律保护公民个人自由,控制权力的扩张。可是,最近上海有个人大代表提议要修改居民身份证条例第15条,提出警察有权随时查验身份证。他认为现行法律限制过于严格,不利于维护社会秩序和公众利益。按照现行法律规定,警察经常遇到如城市流浪乞讨、露宿街头、深夜行人、男女混居、房屋非租赁人员等都不能检查。这个法律在立法指导思想上存在问题。身份证不是公民的基本权利,它是实现社会管理的一种工具,也是老百姓办事的一种身份证明。我们既要保护公民的基本权利,但也不能随便扩大他的基本权利。《新京报》记者问:那你提交议案的时候了解过老百姓的想法吗?那个代表回答:没有。北大行政法学副教授湛中乐明确反对:这种修改是警察权力的扩张,是立法理念的倒退。2005年03月10日《新京报》有一篇文章的题目是“居民身份证更是公民“权利证””。文章指出这是很“老”的建议。身份证是公民的“权利”。法律限制警察随意查验,正是尊重公民权利的表现。只有对执法者的权力进行制约,公民的权利才能得到真正呵护。现在警察的权力已经很大了。权力与权利有着“彼消此长”的关系,权力扩大一步,就意味着公民权利缩后一步。如果警察随意对公民身份证件进行盘查,势必会有一些公民正常的生活受到干扰,他们的权利受到侵害。

2005年03月11日《中国经济时报》的文章:“警察有权随时查验身份证吗?”。文章指出,身份证记载最基本的个人信息,属于公民的隐私权范畴,是否出示身份证是公民的私权。《居民身份证法》第15条规定:警察依法执行职务,对有违法犯

罪嫌疑的人员,需要查明身份的,经出示执法证件,可以查验居民身份证。什么是“违法犯罪嫌疑”是由警察自己判断的,没有给警察的查验身份证带来障碍。法律还规定了“其他情形”,给查验身份证留下了极大的空间。法律在打击犯罪时,也还要保障人权。设置一些程序上的障碍,这是我们实行法治不得不付出的代价。就是在查验身份证时也会伴生侵权。《京华时报》05年3月8日就报道, 3月6日晚上,在北京站急着赶火车的张先生,因名字中的某字较生僻,警察在检查身份证时用了近30分钟才在电脑内找到该字。张先生最终没有赶上火车。请问,耽误张先生上火车的损失谁来赔偿?忘记带身份证,在没有任何嫌疑情况下,能否滞留盘问呢?如果不能,那查验身份证有什么意义;如果可以,公民的人身自由又如何保障不受警察侵犯?装修工人杨群说:我们穿得很差,警察一看就知道我们是民工,有些地方警察专查民工,穿得体面的问都不问。警察权力很大,会不会因为忘记带身份证把我们抓走呢?可见,权力是需要监督的。正如阿克顿勋爵说的那样,“不受监督的权力易滥用,绝对的权力导致绝对的腐败。”

1982年国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》也是超越国务院立法权限,限制和剥夺公民自由和权利的条例。实行20年来产生了许多弊端,出现了许多侵犯公民自由和权利的事件。直到孙志刚在广州的收容站被暴力致死,并且由于社会舆论和学者专家的上书,此条例才得以废止。05年3月15日《新京报》报道,被认为是强奸犯的人已伏法,可是10年后却找到了真凶。这些案件都在给我们启示,公共权力是需要监督,需要制约的。没有监督,没有制约,就会大量出现权力滥用,大量出现损害公众利益的现象。这对于构建和谐社会是很大的障碍。

3·3公众参与立法

坚持民主原则就要保证公众对立法的参与。我国是实行人民主权的国家,人民参与立法是实行人民主权,实现人民当家作主的要求。列宁说:民主组织的原则就意味着每个公民都能参加国家法律的讨论。[11]《立法法》第5条规定:保障人民通过多种途径参与立法活动。没有参与就没有交涉、选择、协商和妥协,只有赤裸裸的压制、专横和暴力。同时,参与使选择和决定能得到参与者的认同、尊重和服从。

陈瑞华认为不能参与决定过程,不能提出自己的意见、主张,不能进行说服、交涉,就会产生强烈的不公正感。[12]王锡锌说,“如果不特定的多数人利益将受到立法结果的影响,我们能够指望他们认同和接受这种结果的唯一方法,就是鼓励和允许他们充分而有效地参与立法过程。”[13]有些国家或地区的行政立法中,公众的参与程度比较高。例如美国的公告制度,葡萄牙的公民请愿制度以及我国台湾地区的人民或团体的立法提议制度。[14]我国政府立法在这方面就存在不足。要提高我国行政立法的公众参与程度,权力机关应当通过立法程序来规制。

3·4立法程序公开

民主原则要求立法公开。立法公开才能保证立法真正体现人民的意志和愿望。立法公开性包括立法信息和资料的公开,议事过程的公开,立法活动的时间、地点和事项的公开。应当允许公众旁听,允许新闻媒体自由报道。

公开性是现代民主的要求,是程序公正的要求。程序的公开可以防止偏私和秘密交易,公开能增加公众对法律公正的信任,使纠纷顺利解决。立法过程不公开很容易损害大多数人的利益。专制时代的各种权力运行都是以秘密为特征的。专制统治者把程序的秘密作为统治术,以便控制、镇压和威慑公众。秘密运作的程序是无法控权的,也是不民主的。科恩指出,“民主的兴旺发达依仗其公开性———公众关心公共事务———即对一般群众公开。秘密是民主的敌人。”[15]同时,程序公开也是公民知情权的要求。公民有权知悉影响自己权益的权力运作的过程。

参考文献:

[1]刘武俊.立法成权力寻租腐败新领域学者吁多铸“良法”[N].中国青年报,2004年1月14日

[2]立法法(第5条)规定:立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立

[3]周旺生.论中国立法原则的法律化制度化EB/on北京大学立法研究中心网页

[4]李步云,汪永清(主编).中国立法的基本理论和制度[M] .中国法制出版社1998年5月第1版

[5]宋汝梦.参加立法工作琐记[M].中国法制出版社,96年3月北京第1版

[6]刘武俊.反垄断立法要先反立法垄断[N].海峡都市报2005-01-16

[7]朽木.警惕向立法“注水”!EB/on人民网,2002年8月11日

[8]孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M].商务印书馆1961年版

[9]孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M].商务印书馆1961年版

[10]见《列宁全集》第27卷,第194页

[11]陈瑞华.程序正义论———从刑事审判角度的分析[J].中国法学1997年,第2期

[12]王锡锌.程序的正义与正当程序:中国法治国家中的行政程序研究[D] .北京大学博士论文,029/99(7)169页

[13]参见吴明智.论国务院立法程序的制度规制[D].北京大学硕士论文

[14]科恩.民主轮[M].商务印书馆1994年第1版,163页