摘要：《职业教育法》颁布实行十多年来为职业教育的发展起到了巨大的推动作用，但由于该法执法监督制度的缺陷，使其很难成为真正的强制性规范。立法机关应从执法主体、执法程序、执法权限和法律责任等方面对职业教育法的执法监督制度进行重新修订，从而符合职业教育当前发展需要。
关键词：职业教育法；执法监督；完善
我国《职业教育法》从一九九六年颁布实施以来，从法律层面上确立了职业教育在经济社会发展中的重要地位和作用；明确提出职业教育是我国教育事业的重要组成部分；规定了政府、行业企业和社会各方面兴办职业教育的职责和义务，以及建立职业教育体系、完善职业教育体制和保障条件等内容，为职业教育的发展起到巨大推动作用，为职业教育事业步入法治化轨道奠定了基础。本文对该法执法监督制度进行分析，并提出完善《职业教育法》执法监督部分的建议。
一、《职业教育法》执法监督制度存在的问题
职业教育执法监督是指国家权力机关、行政机关、法律法规授权的组织和行政机关委托的组织依据法定程序和法定权限对职业教育法的实施进行的监督检查、对违反职业教育法行为进行处罚。目前，《职业教育法》包括总则、职业教育体系、职业教育实施和职业教育保障条件四个部分，缺乏对职业教育执法监督的专门规定。
1．执法监督主体不明确
《职业教育法》对执法监督主体规定不明确，如政府、有关部门等，但依据教育法和实践做法，职业教育的执法监督主体主要是各级教育行政主管部门。一方面，由于职业教育（包括公办的和民办的）的庞大和教育行政主管部门的工作人员有限，其不可能对所有职业教育行为进行执法监督。另一方面，教育行政主管部门同时还是职业教育法的义务主体，这样就出现义务主体和执法监督主体合一，既是运动员又是裁判员，起不到执法监督的作用。如该法第三十六条规定，“县级以上各级人民政府和有关部门应当将职业教育教师的培养和培训工作纳入教师队伍建设规划，保证职业教育教师队伍适应职业教育发展的需要。”如果教育行政主管部门不履行该条规定的责任，就无法对其进行监督。
2．执法监督程序缺乏
依法行政的最重要的指标之一是行政主体行使职权在程序上有法可依，行政主体实施行政行为遵循和符合公开、公正、公平的正当法律程序。而《职业教育法》对各种职业教育违法行为缺乏执法监督程序的规定，执法主体无法可依。如对一个具备相应资质的培训机构中的培训教师如何进行执法监督：假设该教师不具备培训教师的专业资格，执法主体如何对教师的任职资格进行认定则无法律依据，执法主体如何处罚也无法律依据。这样就带来了执法的随意性和主观性，为腐败创造了条件。各国职业教育法都重视对执法程序的规定，如德国职业教育法规定，主管机构负责监督教育机构及其人员的专业资质。一旦发现资质缺陷，如其缺陷可以弥补且对受教育者不造成危害，主管机构应要求教育提供者限期弥补其缺陷。如资质缺陷不可弥补，或可能对受教育者造成危害，或在规定期限内未能弥补，主管机构应将有关情况通报州法律确定的主管当局。法律确定的主管当局一旦确定不具备相应专业资质，可以禁止其招收受教育者，禁止其教学活动。主管当局做出禁止决定前应听取当事者及主管机构意见。[1]
3．执法监督的范围和权力缺乏界定
《职业教育法》对执法监督的范围没有具体规定，如职业教育活动哪些应被纳入法律监督的范围之内；各个监督主体的监督范围如何划分；执法监督的权力有哪些等。以私立的培训机构为例，从机构设立（包括资金标准和人员标准等）、培训资质的认证、培训教师的任职资格、培训过程的监管（包括培训合同的签订、履行情况等）到培训资质的撤销等，需要哪些执法监督主体进行监督，各自监督范围是什么，可以行使哪些权力，培训机构对行政处罚有异议如何进行申诉和救济等，需要职业教育法进行明确。
4．法律责任没有规定
《职业教育法》对违反职业教育法的法律责任没有规定，对执法监督的法律责任也没有规定。没有法律责任的法律不会成为一部真正的强制性的法律，只能成为倡导性的规范。在当代许多国家的教育法规中，这种惩戒已在专门的一章〈罚则〉作出具体表述：惩罚明确分为处以徒刑、监禁和罚款三等，各等又分为若干量级，以作为对违反不同条款者的处理依据。惩戒所具有的如此硬性的强制力，往往能使那些心存逾越“绳墨规矩”者中的多数，不敢轻举妄动。因此有人认为，把惩戒定量化（比如在民法通则及刑法分则中作相应的增补），应该是我们强化教育法规制约机制的一个重要内容。[2]重新修订职业教育法必须要增加法律责任方面的规定。
二、执法监督主体的完善
执法监督主体的完善已成为《职业教育法》修订的主要内容之一。根据2009年4月22日发布的《国务院关于职业教育改革与发展情况的报告》中，提出将修订《职业教育法》作为本届人大立法重点工作之一，其中修订建议中提出：进一步明确《职业教育法》的行政执法主体；进一步明确各级政府及其职能部门、行业组织、企业、事业单位、社会团体以及其他社会组织和公民个人依法履行实施职业教育的责任和义务；进一步完善职业教育管理体制和工作机制，加强部门协调联系。进一步发挥行业企业等社会各方面在发展职业教育中的作用，完善相关制度和机制。笔者认为执法监督主体应加强以下几个方面的完善：
1．加强人大对职业教育的监督作用
明确各级人大对职业教育的监督作用，除了通过立法监督外，上级人大应对下级政府的职业教育经费投入进行执法监督。对违反《职业教育法》规定，人大可以行使相应权力，确保经费及时足额拨付。
2．明确政府各部门对职业教育的执法监督
对职业教育的监督不仅仅是教育行政主管部门的责任，很多涉及财政部门、劳动与社会保障部门、审计部门、监察部门、物价部门、工商部门等等。如，对职业教育中向学生乱收费的执法监督，可能涉及教育部门、物价部门和工商部门等；对私立培训机构资质问题的执法监督，需要教育主管部门和工商部门的相互配合。
3．增加行业协会的执法监督权
由于主管机关的人员数量和人员专业知识是有限的，其监督的范围和深度会受到相应的限制。行业协会是各行业的民间自治组织，具有相应的专业力量，《职业教育法》应授权行业协会的执法监督权。许多国家的行业协会具有职业教育的监督权，如德国《联邦职业教育法》各行业协会是职业教育的主管机构，“手工业协会是手工业条例界定的手工类职业的职业教育主管机构；工商业联合会是非手工业工商类职业的职业教育主管机构；农业协会是农业包括农村家庭经济类职业的职业教育主管机构；律师协会、专利律师协会和公证员协会在其工作范围以及公证事务所会计协会在其工作范围内，分别是其法律事务领域里专业职员的职业教育主管机构；……”。目前，我国行业协会根据法律的授权具有行业管理的某些权力，但不具有对该行业职业培训机构的执法监督权。因此，应增加行业协会对职业教育的执法监督权。
三、执法监督程序的完善
教育执法程序公正是现代法治的一项基本要求，而我国职业教育法同样存在重实体、轻程序的立法缺陷。韦伯称中国的法制是反形式主义的法制，认为中国人追求的是实际的公道而不是形式的法律。而公正的程序的出现在行政权力日益扩张的无奈的情形下，不失为控制行政权的良好选择。[3]同时，在解决公民之间、公民和行政主体之间的纠纷和评估各种有利或不利于国家的要求时，法律体系所提供的最显著、最别具一格的产品就是程序公平。[4]职业教育行政执法程序是保证执法行为正当、合法的必要条件。《职业教育法》中没有对执法程序的规定，再加上缺少一般的《行政程序法》的规制，在实践中职业教育行政程序往往由行政机关自行决定，往往限制相对人的权利实现，增加相对人的程序义务的情形极为普遍。因此，《职业教育法》应规定完整的、公平的执法监督程序。教育部在《教育行政处罚暂行实施办法》中仅规定了行政处罚制度和程序，没有对其它执法监督程序的规定，而且对职业教育缺乏针对性，同时效力层级较低。因此，《职业教育法》应增加该部分的规定，具体的执法监督程序应包括执法检查或接受举报的程序、立案程序、调查程序、听证程序、处罚决定、行政复议等，以及各程序所需要的材料和期限限制的规定。同时要公开职业教育的执法程序，只有程序内容为相对方和社会公众充分了解，才能使相对方和社会公众及时、准确地对违反程序规定的腐败行为或可能搞腐败的行为予以揭发。
四、执法监督范围与权力的完善
1.明确各主体执法监督范围
职业教育执法主体涉及多个主体，一要列明各个主体的执法监督的范围：权力机关应主要监督职业教育经费的投入情况、职业教育发展规划的落实情况；教育主管机关应加强学历型职业教育的监管，如职业院校人、财、物的宏观管理；各行业协会应加强各非学历型职业教育与培训的监管，如培训合同的备案或抽查、培训师资的考核、培训机构的评估；等等。二要明确各个主体执法监督时的衔接和配合，避免出现遇到问题互相推诿。
2.尽量扩大行业协会的执法监督范围
在现代市场经济体制下，政府传统行政职能中的许多职能(全部或部分)已经或正在转移给社会。这些职能并没有废弃，但不能再由政府承担，至少不能再全部由政府承担。实践已经证明，政府做这些事不仅做不好、效率低下，而且滋生腐败。职业教育执法监督权限与范围转移给行业协会就是转移给社会的一种方式。
3.明确职业教育执法主体的执法权力
执法权力应包括监督检查权、实施行政处罚权和采取行政强制措施权等等，《职业教育法》应具体明确在哪些违法行为中可以行使哪些权力。
五、法律责任的完善
《职业教育法》没有得到真正的执行和遵守，主要在于其缺少有针对性地惩戒条款的规定。显然职业教育法的推行，必须有健全的法律为支撑。职业教育法律责任应包括两个方面，即违法主体的法律责任和执法主体的法律责任。违法主体的法律责任应包括：民事责任，如停止职业教育违法行为、赔偿损失、采取补救措施等；行政责任，如罚款、暂扣或吊销资质证书、罚款、行政拘留等；刑事责任，如诈骗罪即以职业培训为名进行诈骗、重大责任事故罪等。执法主体的法律责任主要表现为行政责任和刑事责任。行政责任主要是职业教育执法主体未按照法律规定的程序履行职责、或者超越法律规定的权限履行职责等应承担的行政处分等责任。刑事责任是职业教育执法主体违法行为违反刑法的相关规定应当承担的法律责任，如渎职罪、重大责任事故罪等。
[1]姜大源,刘立新译.（德国）联邦职业教育法[J].中国职业技术教育.2005,(32):55.
[2]周大平.教育法规:亟待强化制约机制[J].瞭望(京).1996,(0809):28-29.
[3]申来津,吴冰.高等教育中的行政执法：问题与对策[J].湖北社会科学.2007,(5):158.
[4]〔美〕诺内特·塞尔兹尼克.转变中的法律与社会[M].北京:中国政法大学出版社,1994.73.
