四、个人信息权和政府信息公开的冲突
（一）个人隐私、个人信息与政府信息公开
    “政府信息是指各级政府及其职能部门以及依法行使行政职权的组织在其管理或提供公共服务过程中制作、获得或拥有的信息”。 政府信息公开的意义在于使政府在阳光下运行，成为“阳光下的政府”，目的是满足行政相对人的知情权，杜绝暗箱操作和腐败行为。“政府信息公开就是政府对民众负责。民众参与到行政管理过程中来，通过掌握政府信息，对政府作出准确评价，来帮助政府更有效地运作。政府信息公开是人民主权这一宪法原则在行政领域的体现，它对于人们节省收集信息的成本，促进经济发展，监督政府行为，确保公开公正，防止政府腐败，能够发挥重要作用。” 政府信息按知悉范围是否限定，可以分为公开信息和秘密信息 ，并非任何信息都是政府信息公开的对象。
    个人隐私不在政府信息公开的范围内。“当下资讯时代的来临，使个人隐私几乎无处可藏。个人在日趋丧失其个性特征的资讯社会中正逐渐被零件化、脸谱化、数字化,人格的尊严、独立因此在强势的国家权力面前,常常被侵蚀、矮化。当下国家权力日益强势的一个正当理由是，现代国家对个人负有‘生存照顾’之责任。为了履行这个责任，国家就需要获得相应的、匹配的权力，并为了履行职责的需要而从公民那儿取得大量的个人信息。比如，因发放社保费用的需要，国家必须获得个人的资讯。当个人资讯汇入国家机关档案之后，个人的人格尊严、独立即面临随时可能受到侵害的危险。所以，在世界范围内个人隐私一直是政府信息不公开的事项之一。”
    从中我们可以看出，个人隐私确实不在政府信息公开的事项范围之内，但是个人隐私毕竟不同于个人信息，两者之间还是存在一定的区别的。一般来说，个人隐私是指个人所不愿公开的事项，国家为了尊重个人的意愿，而从法律上保障个人的隐私权。但是个人信息与个人隐私不同，个人信息和个人隐私之间的关系比较微妙，这主要是因为我国法律体系中虽然存在隐私的概念，却没有隐私权的概念，因此隐私及隐私权长期不能为人所认识。隐私是指个人所不愿向外界透露的信息，如果这些信息为公众所知晓，那么会该自然人产生不安、惶恐等不良情绪。例如，某女子将其恋爱史视作个人隐私，而加以保护，显然，该女子的恋爱史是其个人隐私，而不能当做是该女子的个人信息。所以，个人隐私往往是个人所不愿公布的有关信息，这些信息包含了一些私密的内容；而人们往往也不愿公布个人信息，但是个人信息的私密度显然不如个人隐私高，甚至相关内容在国家机关有存档，例如，婚姻状况、身高、学历等等，这些信息表征了特定自然人的特殊性，使其与其他自然人相区分。
    由此可知，尽管个人隐私不在政府信息公开范围之内，但是个人隐私与个人信息的属性存在区别，在特定的场合下，个人信息存在于政府信息公开的范围之内。
（二）政府信息公开中的个人信息保护冲突
    《政府信息公开条例》第14条第4款抽象地规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开”。可见，该条例仅仅规定个人隐私不得公开，只有在特定的场合下，才允许有限地公开个人隐私。诚如上文所论证的，个人隐私不等于个人信息，个人信息与个人隐私有着不同的内涵，因此我国《政府信息公开条例》并没有对政府信息公开中的个人信息公开问题作出明确的说明。
    但是从体系解释的角度，我们可以认为立法者在制定《政府信息公开条例》过程中并未严格区分个人信息与个人隐私，并且在一定程度上认为个人信息与个人隐私的内涵基本一致。此外，利用隐私权保护模式来协调政府信息公开与个人信息之间的关系本身就是一种立法模式，“政府机关在履行职责和实施公共服务的过程中会收集、处理和利用大量的个人信息。在政府信息公开过程中如何科学处置这些包含在政府信息中的个人信息，不仅涉及到政府信息公开范围的问题，而且也涉及到对个人信息本人合法权益保护的问题。世界上很多国家都有通过‘隐私权模式’来调节政府信息公开与个人利益保护的传统。在此背景下，政府信息公开中的个人隐私保护问题也可以看做是个人信息保护问题。”
    政府信息公开中的信息公开是基于公共利益的需要而将一定的信息公诸于众，目的是满足人们的知情权；而个人信息的保护是基于保护个人信息权，个人信息权属于人格权范畴，其目的是为了维护个人的人格，因而政府信息公开与个人信息的保护可以归纳为如下两点冲突：
    第一，公共利益与个人利益的冲突。
    公共利益和个人利益的冲突是普遍的，这一冲突不仅在公法中存在，在私法中、社会法中都普遍存在。公共利益和个人利益的冲突原因一方面是由于利益指向的同一性，造成公共利益需求和个人利益需求之间的争夺；另一方面是由于公共利益界定困难，而造成公共利益的边界比明确，与个人利益之间发生冲突。和公共利益相比，对个人利益进行判断要容易得多。美国学者庞德把利益分为个人利益、公共利益和社会利益，他认为“有些直接包含在个人生活中并以这种生活的名义而提出的各种要求、需要或愿望。这些利益可称为个人利益”。 尽管如此，公共利益的边界不明，还是会造成公共利益和个人利益之间的冲突。政府信息公开制度的设计是基于公共利益的需要，但是由于何谓公共利益，公共利益究竟应该如何界定，这在我国法律体系中并不明确，因而造成了政府信息公开中个人信息究竟在何种程度上公开，何种程度上保护，并不明确。
    第二，知情权与个人信息权的冲突。
    知情权（Right to know），也叫公民知情权或者公众知情权，即公民了解公共事务和有关个人利益信息的权利。 建立在公民对公共权力可能犯错这种担心之上的知情权，是监督公共权力的有效手段。作为公民保护自身利益的手段，知情权要求政府及时公布同公民利益有关的信息，使公民能及时充分了解自己的真实情境，以有效保护自己。 行政机关在行政管理中也会采集大量的公民个人信息，这些信息大量集中于政府机关手中，也会存在一定的风险，因此在行政法层面也需要对个人信息的保护作出一定的规定，但是我国目前在行政法层面的个人信息保护立法也相对薄弱，仅有的《政府信息公开条例》对于个人信息的保护语焉不详，不能起到很好的规范作用。公民知情权需要政府将有关行政信息公开，而某些行政信息中必然包含一定个人信息，基于公共利益的需要，对这部分信息的公开需要在法律授权的前提下，遵循一定的程序进行。而个人信息权的权利主体可能会提出异议，即公开的理由并非基于公共利益，而是商业利益抑或其他，冲突由此而产生。
    可见，政府信息公开与个人信息保护之间存在一定的冲突，而这种冲突的根源是公共利益界定的不明确以及公共利益和私人利益之间发生冲突的内在规律。
    （三）协调个人信息权与政府信息公开之间的冲突
    政府信息公开与个人信息权保护之间的冲突不仅仅关系到个人权利的保护，还涉及到政府信息的公开程序。例如，有的政府部门往往以相关信息涉及个人信息，而拒绝公开，侵害公众的知情权。由此可知，政府信息公开与个人信息冲突之协调，不仅仅关系到个人权利的保护，也关系到政府信息公开制度的建设。
对于政府信息公开和个人信息权的保护，本文提出如下几点原则：
    第一，基于公共利益的个人信息有限公开。
    如果个人信息的公开与否直接关系到公共利益的增长或者减少，就需要考虑是否应该对个人信息进行公开，在个人利益和公共利益之间进行权衡。“从制度经济学的视角看，对特定信息隐私权保障的取消给相关主体带来的利益损失如果要小于因此给社会带来的效率增加，则取消是合理的”。 当然，也不能为了公共利益的实现而放弃对个人利益的保护，必须在公共利益和个人利益之间寻找到一个合理的平衡点。本文认为，如果出于公共利益的需要而公开个人信息，需要做到以下三方面的内容：第一，立法先行。对哪些情况下为了公共利益的实现而需要公开个人信息的，立法必须做出明确的规定，以此规范政府权力的运行，为公共利益设定边界，避免“公共利益”被任意解释；第二，程序合法。政府公开个人信息必须做到程序合法，如采取听证制度等，对某些关键信息是否公开，咨询权利人的意见，保障权利人的参与权；第三，合理补偿。如果政府信息公开过程中为了促进公共利益的实现而牺牲了个人权利，那么需要对权利主体提供一定的补偿，不能因为公共利益而单纯地牺牲个人利益。
    第二，基于商业利益的个人信息限制公开。
    从世界各国的规定看，有关开放与保护的具体规定也不尽相同。如欧盟于1995年制定了《欧盟数据保护指南》。根据指南的规定，个人数据可以在欧盟各国之间自由流动，而对个人数据往欧盟之外的国家流动，则提供了一条限制性原则，即个人数据不得流向无法提供足够保护的国家。在这条规定中，欧盟主要是针对商业活动中个人信息的利用在总体上体现了限制性开放的原则。这种情况在美国的相关制度规定中也有体现《美国公平信用报告法》。例如，美国相关信用制度规定，合法使用消费者资信调查报告等个人信息的机构或个人必须符合下列条件之一，否则即使当事人同意也属违法行为：第一，与信用交易有关；第二，为雇用目的；第三，承做保险；第四，与合法业务需要有关；第五，奉法院的命令或者有联邦大陪审团的传票。 政府向社会提供信息（包括个人信息），在本质上是提供公共产品的过程，如果商业机构在商业活动中需要政府提供此类信息，应该得到政府的许可，而政府应该向个人信息权的权利主体征询意见，唯有如此，才能一方面有效地促进商业活动的发展，一方面严格保护个人信息权，不能因为追求商业利益而损害个人权利。
    第三，基于个人利益的个人信息适当公开。
    根据学者们的论述，个人信息权可归结为以下几种权利类型，即信息决定权、信息保密权、信息查询权、信息更正权、信息封锁权、信息删除权等。 这些权利均属于绝对权范畴，而非相对权，个人有权控制其信息，排除来自其他方面的妨碍。如果个人信息既不涉及公共利益，也不涉及商业利益，那么这样的信息原则上来说应该得到绝对的保护，他人不能刺探、公开这些信息。但是，如果个人信息权主体认为可以公开其信息，那么出于对权利主体意志的尊重，政府可以公开这部分信息，即涉及个人利益的个人信息可以适当地公开。当然，如果个人信息权的权利主体拒不公开个人信息，那么也就不能公开其信息，而是应该严格保护其个人信息。