作者：李玉忠
摘 要:近年来,我国政府部门及理论界对行政程序重视有加,行政程序法也即将出台。由于行政程序不当然就是正当行政程序,所以在重视行政程序的同时必须探究她的正当性,探究她的正当性价值,只有正当的行政程序才是人们追求的最终价值目标。我们对正当行政程序的工具性和其自身的独立价值加以分析,探明了正当行政程序的价值,为正当行政程序的构建及其价值的实现提供了理论支持,为我国即将出台的行政程序法提供精神统领。
关键词:正当行政程序;工具性价值;独立性价值;构建
回顾程序的发展历程,不难发现,它本身就是一个不断追求公正的正当化过程。上帝处罚亚当与夏娃时,让他们陈述申辩就是正当的体现,也是自然正义(Natural Justice)的开端。英国《大宪章》第39条规定:“国王允诺任何自由人不得被逮捕、监禁、侵占财产、流放或以任何方式杀害,除非他受到贵族法官或国家法律的审判。”这一规定首开法律程序正当性之先河。尽管程序正当的观念起源于司法领域,但是20世纪特别是“二战”以后,在行政权力开始普遍涉入国家的社会生活和经济领域的同时,为有效保护人权,维护人的尊严,保障公民的合法权益,行政程序的正当性也得到了越来越多的强调。诚如韦德所言:“程序不是次要的事情。随着政府权力持续不断地急剧增长,只有依靠程序公正,权力才可能变得让人能容忍。”当今,世界许多国家都把公正的行政程序作为现代行政法的基本概念和主要内容。正当已成为现代行政程序的一个基本价值目标。
一、正当行政程序所具有的价值
由于“正当”一词的不确定性,对正当行政程序的理解会有多种角度和不同观点,通常认为,程序正当与否的一个重要体现就是指在这种行政程序中,当行政相对人的合法权益受到影响时,其是否有提出相关主张和意见的权利与机会。从形式上来考虑,正当的行政程序应当具备现代性、中立性、可操作性和透明性等特征。从实质上来考虑,正当的行政程序应当具备合法性、合理性、效益性与人道性等特征。正当行政程序是充分保障行政相对人程序权利的程序,不能充分保障行政相对人程序权利的行政程序则是不正当的、武断的、专横的。抽象的自然正义是正当行政程序的价值渊源,它要求避免偏见和进行听证;具有相当灵活性与操作性的正当法律程序是正当行政程序的理论依据和制度基础,它是正当行政程序的外在价值;程序正义是正当行政程序的内在价值,它要求程序本身的纯粹的善。[1]正当行政程序所具有的价值,主要包括两方面:
(一)行政程序的工具性价值
1.规范和控制行政权
行政主体的行为和权力是否受行政程序控制,是行政程序正当与否的核心。行政作为国家行为,是通过行政人员的具体活动来进行的,它带有主观性因素,其中必然存在不合理的主观性因素,所以必须运用法律手段来克服它。正当行政程序可以限制行政行为主观随意性,规范、制约行政权的行使。它应当是约束适用者权力的重要机制、进行理性选择的有效措施。
2.提高行政效率
行政效率的考虑是行政程序正当与否的关键。正当行政程序有利于保证选择最优方法、提高行政效率和节省资源;正当行政程序作为一种合理而严格的程序,还能使行政主体做出错误决定的概率减少到最低,从而保证行政权正确恰当地行使。联系到中国的实际,由于目前中国程序观念的淡薄,程序特别是正当程序的价值还不为人们所认识和接受,法定程序经常被违反,当事人的程序权利经常被侵犯,目前的现实并不是因为遵守程序而导致效率低下,却正是因为不遵守程序而导致效率的低下。所以,就我国目前来说正当的行政程序有利于提高行政效率。
3.保护公民的人格尊严等基本权利不受侵犯
正当的行政程序是充分保障行政相对人程序权利的程序,不能充分保障行政相对人的程序权利的行政程序是不正当的、武断的、专横的,行政相对人的程序权利应当包括:事前的通知和听证的权利,获得审判形式的听证的权利,律师辩护权,由公正无私裁决人进行裁决的权利,获得调查结果和结论的权利等。
4.促进实体公正的实现
公正的程序是追求公正实体的手段,不公正的程序是难以实现实体公正的。英国行政法学者戴雪认为,权利并非因宪法而产生,而是相反的思想就渗透着他们关于程序与权利关系的认识,就是说并不是宪法宣告了,权利就随之存在了,关键是现实中是否存在保护这种权利的程序或机制。“自古以来,英国人的意识里一直认为,权利是由程序设定的,并因程序的存在而存在,程序甚至比权利本身更为重要,‘程序先于权利’也成为英国的一条古老的准则。”相对与英国的自然正义,美国将程序正义进一步的发展,认为违反一个法律程序,侵犯了国民的程序权利,违法的法律程序要遭受实体上无效的制裁,也即程序违法导致实体无效。在萨默斯看来,任何一种法律制度都必须通过法律程序的具体运作才能得到实施。所以,没有程序公正,就没有实体公正,程序公正是实体公正的保障。
(二)行政程序自身的独立价值
1.体现和落实宪政精神
正当行政程序要表达的理念就是对行政程序的重视,通过行政程序约束行政权力,保障相对人权利,实现社会公正,而这些目的本身就是宪政精神的具体体现与基本要义。美国用宪法权威的方式确立了正当程序条款,推动了美国宪政的发展。[2]而现在,正当程序已成为宪法的一项基本原则广为世界各国所采纳。“不经正当法律过程,无人应被剥夺自由,这是一个最普遍性的概念。”现代民主国家公民也普遍被提倡通过“正当”的行政程序行使权利。
2.正当行政程序培育公民与政府对峙的宪政心理,改善官民关系,增进公民对政府的信赖
现代宪法有一个共同的特点就是强调社会的二元划分,即承认存在着国家与社会、政治与经济的分离,及在此基础上形成的公共领域与私人领域的两立。二者的分离与对峙,在国家与社会、政治与经济之间筑起了一堵墙,将社会领域非政治化了。公共领域与私人领域相比,私人领域的公民权利明显处于弱势地位,所以确保私人领域的活动安全也成为宪法基本权利的主要内容,并由此界定了公共权力的存在及运行范围,确立了有限政府的模式。公共权力的运作主要是通过动态行政来实现的,行政是否合法且合理的控制途径之一就是正当的行政程序。也只有正当行政程序才能确保公民与政府对抗,在合理对抗的过程中惩治政府的恶,改善官民关系,增进公民对政府的信赖,实现公民社会与政治国家的互动制衡。
3.正当行政程序利于公民养成良好的生活美德
追求公民幸福、止恶扬善、培育公民良好美德是宪政国家在社会价值追求方面的集中体现,把宪政精神具体化必须靠动态的行政来实现,而正当行政程序是其最好的保证。[3]正当行政程序能防止权力被滥用,能有效控制行政人利于公权力去某取私利或者利用权力交换利益,减少权力求租现象的发生;并使公民放弃权力寻租的心态,因为行政人按正当的程序实施行政行为,使得公民托关系走后门无路可求。很明显,这有利于公民养成良好的生活美德,追求高尚的生活方式。
4.正当行政程序为社会冲突提供一个理性的、平和的解决平台,为未决的案件找到一条合法的出路
这个价值主要体现了程序的造法功能。由于法律的滞后性及自由裁量权的大量存在,必然导致实体的笼统性和模糊性,甚至还有错漏,使实体的权利义务无法界定,导致一些案件悬而未决。当行政程序启动以后,其造法功能便呈现出来了。依据程序正义的原则,司法主体可以灵活运用程序弥补实体法的不足,达到当事人满意的公正的状态。[4]而这种正当的程序形式就以判例或是习惯的形式被保存下来,形成了实质上的造法活动。在西方,即使在大陆法系国家,程序对于实体法的补充和完善作用也越来越被得到重视,更别说普通法系国家了。我国虽然不是判例国家,而正当行政程序的这种价值却越来越受到重视。
二、正当行政程序的构建及其价值的实现
分析了正当行政程序的价值后,最重要的问题就是如何建构正当行政程序。对此,切实可行的办法应该是:通过解决纠纷来建立、发展程序,再通过发展了的程序解决新的纠纷,如此往复。因为“诉讼是法律之母,纠纷是规则之源。凡有纠纷之存在,必有规则之需要。人们正是在解决纠纷的诉讼活动中把握法律发展的脉搏。”[5]
然而,由于我国目前还没有行政程序法,只是在一些单行法律对行政程序做了相应的规范,但这些规定显然不能适应法治发展的要求,制定统一的行政程序法是完善我国行政法律体系的现实需要,对正当行政程序价值的实现更具有重要的指导意义。所以,对我国正当行政程序的构建当务之急是实现行政法治,尽快出台我国的行政程序法。结合我国特殊国情与建设法治国家的实际,其为我国如何确立正当法律程序提供了一条较好的借鉴思路:即可以把我国正在研究制定的行政程序法中,规定“正当行政程序”,待时机成熟再在宪法中确立正当法律程序,进而在宪法的指领之下逐步扩展到其他部门法之中。等各部门法基本完善以后,将来在按照丹宁勋爵的精神通过程序来发展程序,达到善法而治。
当然,正当行政程序应该作为我国行政程序法的核心概念和核心精神,作为指导行政程序法制定的总原则,在整个程序制度的设计中都要有程序正当性的考量。在行政程序法典的具体规定中,可考虑在法典总则部分正式确立正当行政程序原则以统领全局。[6]通过行政程序法立法,运用正当行政程序的理念和体现着正当行政程序的各项程序法原则、制度及具体条款来规范行政权的行使将是我国行政法发展的重要方向。行政程序法典的制定和实施,将是正当行政程序实现法定化的体现,更是正当行政程序实现其价值、发挥其对行政权的规范控制价值的根本保证。
参考文献:
[1]陈驰.正当行政程序之价值基础[ J].现代法学,2005, (2).
[2][英]丹宁勋爵.法律的正当程序[M].李克强,杨百揆,刘庸安,译.北京:法律出版社, 1999: 1-2.
[3]何士青.宪政之基础研究[M].武汉:华中科技大学出版社, 2009: 286.
[4]卢华锋.行政程序的正当性研究[D]电子科技大学, 2007.
[5]陈瑞华.程序正义论纲[M] //陈光中.诉讼法论丛.北京:法律出版社, 1998: 33.
[6]金亮新,杨海坤.正当行政程序若干问题研究[J].理论月刊, 2008, (2).
