［摘要］随着依法治国基本方略的贯彻实施，行政法治也成为一个极为重要的问题。行政权的日益发展，行政权力的腐蚀性特征，公民权利的有效保障等，要求行政法治。而行政法治是一项复杂的系统工程，既要有紧迫感，又要有长期奋斗的思想准备。本文认为主要要作好以下工作：改进行政立法，制定良好的行政法律；把握法治形式价值，切实依法行政；完善监督机制，对行政权施行有效监督。
　　［关键词］行政；法治；依法行政；行政法治
　　一
　　依法治国是我们党领导人民治理国家的基本方略，这一治国基本方略的贯彻实施，要求在社会生活、国家事务、经济和文化事业等方方面面都实行法治，其中行政领域的法治是依法治国的核心和关键。建设廉洁、勤政、务实、高效的政府，充分发挥行政权力作为公共权力在社会生活中的职能，有效保障公民权利，要求实行行政法治，从严治政。
　　行政是指国家行政机关对国家与公共事务的决策、组织和调控，在社会生活中具有重要的作用。行政组织如何设立、行政权如何确定、行政行为如何行使等，直接关系到社会秩序能否保持稳定，公民和社会组织的权利能否得到保障，社会机制能否良性运行。当今世界，为了充分发挥行政在社会生活中的功能，大多数国家确立了行政法治原则，如，法国、日本、英国、美国、德国等国都确立了行政法治的基本原则。资本主义国家实行行政法治，有其社会历史和法治理论的背景。中国实行行政法治，也存在着必然性和必要性。
　　1. 当代中国，随着社会由计划经济向社会主义市场经济的转型，随着经济的发展和科技的进步，随着社会生活、国家事务日益纷繁复杂，行政权也不断发展，不仅国家行政事务要大量地通过行政机关来管理，而且国家颁布的法律法规要由行政机关来执行。行政权的发展呼唤行政法治：一方面，以法治限制行政权的膨胀。“由于行政权是国家诸权力中最有力量、最活跃的权力，政府机关不仅人数最多、机构最大、管理范围最广，而且与人民群众的关系也最密切、最直接”，如果行政权不加限制地发展，势必侵害公民和社会组织的合法权益，影响社会机制的良性运行，造成国家的混乱。正如江泽民所指出的：“党政机构恰恰处在权力的位置上，如果都用权力为自己谋物质利益，经济怎么繁荣，老百姓不是变相地受剥削吗？国家不垮掉才怪呢！”所以，虽然“政府必须强大到足以维持社会安定并抵抗手中掌握权力的人施加的压力.但是，政府不能强大到企图使它自己的官员不受法律控制的地步。”行政法治可以防止行政权的滥用，维护公民和社会组织的合法权益，保持社会的稳定和谐。另一方面，以法治确保行政权目的实现。社会的发展使行政机关的职能发生转换，由对社会、经济等的直接管理转换为宏观调控，而且“行政权的目的也不再限于对社会的管理控制，而要求主动地、积极地为社会公众谋福利，对公民的关怀从摇篮到坟墓”，由“最好政府最少管理”进到“最好政府最多服务”的“服务行政”、“给付行政”。行政权目的的实现有赖于行政法治，行政权不仅要依法行使，而且所依之法必须是良法。
　　2. 行政权具有二重性：它既能为实现社会公益、稳定社会秩序、为公民权利提供强有力的保障，又存在破坏社会秩序、腐蚀社会肌体、侵害公民权利的危险；既可以为社会服务，也可以为掌权者的私人利益效劳。如何发挥权力的作用，既取决于掌权者的素质高低等内因，又取决于法治状况等外因。人性有其弱点，如果没有外在约束，人就会注重自我私利而发生堕落。如果掌权者的素质低下，而法治状况又不尽如人意，则掌权者就可能因私利的诱惑而堕落，导致对权力的滥用。
　　法国启蒙思想家孟德斯鸠早就指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。
　　有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”尤其是行政权，它带有强制性、命令性和较大的自由裁量权，比其他权力更具有扩张性和侵犯性，更容易发生权力的滥用。而行政法治恰恰可以规定行政权力的运用范围，防止行政权力的滥用，堵塞行政权力腐败的漏洞，发挥行政权力为社会服务的功能。
　　3. 应该承认，我国行政权在维护社会稳定、保护公民合法权益、促进社会主义现代化建设等方面发挥了重大作用。但是，在行政权运作过程中也存在着不尽如人意的地方，例如，政府部门热衷于通过各种手段对市场进行直接干预，有些行政机关“ 管了很多不该管、管不好、管不了的事”。对于需要公共行政解决的某些社会问题，一些行政机关却相互扯皮、相互推诿。利益驱动下的本位主义致使某些行政机关间争权夺利。
　　各行政机关滥收费、乱罚款的现象屡禁不止。行政官员以权谋私、贪污腐败。解决这些问题的关键在于实行行政法治。行政法治在行政权运作中具有重要作用，主要表现为：行政法治通过对行政机关和行政人员可以为、应该为、禁止为、怎样为以及法律后果等方面的规定，为行政机关和行政人员提供行为模式，引导他们在法律规定的范围内行使行政权、实施行政行为；通过评价、判断行政权行使合法与否，通过制裁违法犯罪者、肯定和鼓励合法行为，敦促政府人员依法行政。
　　二
　　目前，人们较多地谈论依法行政。然而，社会的复杂，行政权的发展，依法治国方略的实施，要求我们不能到此止步，而必须更进一步，由依法行政进到行政法治。这是因为，“依法行政的原则，一般只强调了依照或根据法律，至于法律本身的性质、内容是否民主，是否合理，在所不问。像德国,18世纪末已开始形成‘法治国’思想，19世纪末确立了行政权力必须依法行使，国家依法统治。但它的‘法治国’还只是一种‘形式统治’，即形式上要求合法，而不问法的内容是否符合正义。
　　其实，行政法治与依法行政既相互联系，又不完全相同。就其联系而言，首先，不论行政法治，还是依法行政，都必须坚持法律优先。都坚持在已有法律规定的情况下，严格按照法律规定进行行政活动。其次，依法行政的一些基本原则，比如，职权法定、法律至上、对行政自由裁量权的法律限制、责权统一、遵守法定程序等，也是行政法治的基本原则。再次，依法行政是行政法治的核心，也是行政法治的目的。离开依法行政，行政法治失去了灵魂，也就变得没有意义。可见，把行政法治与依法行政隔离开来的观点和做法都是错误的。但是，行政法治与依法行政又不完全一致。
　　依法行政重视的只是形式统治。而行政法治则不仅强调法律的形式统治，而且强调法律的实质价值。不仅如此，行政法治比依法行政内涵更加丰富。
　　行政法治是法治在行政领域中的具体化。对于法治，古希腊思想家亚里士多德有着精辟的见解，他说：“法治应包括两重意义：已成立的法律获得普遍服从，而大家服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。根据这一见解，结合当代社会行政工作的特点和依法治国的要求，我们认为，行政法治有以下内涵：
　　1.制定良好的行政法律（包括行政实体法和行政程序法）。党的十五大报告指出：“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利。”而公民权利要能得到“切实保障”，行政机关和行政人员在行政活动中所依之法必须是良法。如果是恶法，不仅不会保障公民权利，相反会侵害公民权利。制定良好的行政法律是行政法治的基础。
　　2.依法行政。法律制定出来是要实行的，如果制定的行政法律被束之高阁，那么即使再好也毫无意义。依法行政是将良好的行政法律在行政活动中贯彻落实的过程，它意味着行政活动严格按照法律规定而展开，行政权力的行使以法律为依据。不论是行政职权的范围，还是行政职权行使的程序，都以法律为根据。
　　3.违法行政必须承当法律责任。美国的“宪法之父”汉密尔顿曾指出：“对于法律观念来说，主要是必须附有制裁手段；换言之，不守法要处以刑罚或惩罚，如果不守法而不受处罚，貌似法律的决议或命令事实上只不过是劝告或建议而已。”法律必须附有制裁手段，才是有效的。而法律的制裁手段不能仅写在纸面上，而必须落实在实际中，对于那些违法行政者，必须追究其法律责任。
　　4.对行政权运作进行监督。对行政权运作进行监督，是促使行政人员正确行使其权力的有效途径。在现代法治国家，虽然各国依历史和国情的不同，监督的目的、范围、手段和具体制度的不同，但都确立了相应的监督制度。我国《宪法》规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”
　　三
　　实行行政法治是一项系统工程，需要从多方面努力。
　　1.改进行政立法，制定良好的行政法律。行政立法的内容涉及行政主体、行政行为、行政监督、国家赔偿等方面。这些法律法规使行政机关和行政人员在行政活动中基本上有法可依。我国由于长期实行高度集中的计划经济体制，整个社会法治观念淡薄。传统上行政权力一向强大，加之目前政府职能尚未根本转变，整个体制尚未完全理顺，致使我国行政立法在其运行过程中所产生的问题更令人触目惊心。
　　人们普遍认为，蕴涵秩序、正义、平等、自由、民主、人权等价值的法律，是良好的法律。行政法律作为法律体系的一个重要组成部分，当然应该具有这些价值。但是，行政法律作为调整行政关系、规范行政权运作的法律规范，在体现秩序、正义、平等、自由、民主、人权等价值时具有特殊性。
　　具体表现为：
　　第一，从立法与行政的关系来看，必须是以立法优先、权力法定和法律保留为原则。立法机关应当对政府行为予以限制法律规定行政职权应当坚持行政职权与职责统一的原则。
　　第二，立法必须规定公民基本的权利和自由保障，体现人权精神和标准，其中包括实体性的规定以及程序性权利的规定。
　　第三，法律并不排斥自由裁量行为，但必须以必要为限，并且应当规定自由裁量权行使的规则，即行政合理性规则。
　　为了保证行政立法所立之法为“良法”，可考虑从以下方面对行政立法加以改进：严格限制各行政立法主体的立法范围和权限。国务院各部委、有立法权的地方人民政府原则上不应有涉及公民人身自由与财产、收费等方面的立法权限。
　　制定一套科学、规范的立法程序，改革行政立法的封闭状况，将公民参与立法和专家审议法律法规作为必须经过的程序。加强对行政立法的监督，在各级人大设立专门的监督，一是主动审查各类行政法规和规章。二是受理公民和社会组织的投诉，对确有问题的法规提请人大予以废止。
　　把握法治形式价值，切实依法。与过去相比，我国目前在依法行政方面有了很大的进步，但在行政活动中仍然存在着有法不依的情况，行政执法活动中乱立章法、以言代法、以权压法、干扰执法、越权执法、滥施处罚、以罚代法、以罚代刑、徇私枉法、贪赃枉法、不履行法定职责等执法违法的现象仍然存在，有些现象表现得还相当突出。
　　这种状况必须加以改变，行政机关及其工作人员必须把握法治的形式价值，切实按照法律规定办事，依法行政。否则，行政法治就是一句空话，如果说完善行政立法、制定良好的行政法律是行政法治的前提，那么把握法治的形式价值，切实依法行政就是行政法治的关键。
　　法律的形式价值是多方面的，就依法行政而言，尤其要注意把握以下方面：法律至上。我国宪法确立了法律至上原则，《宪法》第五条规定：
　　“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”
　　这一原则不仅要求公民和社会组织的行为受到法律的约束，更要求行政机关和行政人员严格按照法律规定行使行政权。对于行政机关来说，法未授予的权力，属于非法权力，不能享有和行使。
　　程序正当。程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切设置都能够保障政府行为的形式合理性和形式正义性。责权统一。根据法律的规定，行政机关既有一定的职权，又有一定的职责，职责与职权是统一的。一方面，行政职权和行政职责不可分割，法律不允许存在无行政职权的行政职责，也不允许存在无行政职责的行政职权；另一方面，行政职权和行政职责相互对应，有多大行政职权，便必然也应该有多少行政职责。依法行政，既要注意行政职权与行政职责的不可分割性，又要注意行政职权与行政职责的对应性。限制行政自由裁量权。现代社会的政治关系、经济关系等越来越复杂，法律很难对行政机关和行政人员的行为作出疏而不漏的严密规范，立法机关不能不为之留下广泛的自由裁量的空间。行政机关和行政人员正确运用自由裁量权，可以为社会、公民提供更多、更灵活、更有效的服务。但是，这种权力如果被滥用，则可能对公民权利和自由导致侵害，对社会公益造成损害。因此，在行政法治下，自由裁量权不应是一种绝对自由的权力，而必须加以限制。
　　完善监督体制，实行有效监督对政府行为监督具有重要意义。毛泽东早就指出：“只有让人民来监督政府，政府才能不松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”对政府行为实施有效监督，要求有健全的监督机制。在20世纪80年代中期以后，我国加强了权力机关对行政机关的监督，在行政系统内部设置了监察部，在行政系统外部建立了法律对行政行为的司法审查制度，形成了初步的行政法制监督体系。但是这个体系目前还不完善，还有较多的缺陷，尚不能形成有效的监督。根据行政法治的要求，完善监督体制，实行有效监督，可从以下方面入手：进一步加强权力机关的监督。一方面加强权力机关对行政行为特别是政府高级官员的行政行为的监督；另一方面，加强权力机关对行政法规、行政规章等行政规范性文件的监督，在权力机关内设立专门监督机构，审查行政规范性文件的合宪性和合法性。加大监察机关的监督力度，改变目前监察机关从属于行政系统的状况，使之从属于权力机关系统，使其地位更具权威性，从而使监督更加有效。加强司法监督。行政诉讼法的颁布为对行政行为的司法监督提供了法律依据，但目前司法监督仍然有限，应该进一步扩大人民法院对行政行为司法审查的范围，由目前只能涉及到公民人身权、财产权的行政行为扩大到能审查涉及到公民政治权利、文化权利的行政行为，由目前只能审查具体行政行为扩大到能审查抽象行政行为。充分发挥审计机关的监督职能，消除行政活动中因利益驱动而造成的对公民、社会组织合法权益的侵害。进一步加强大众传媒对行政权运作的监督，通过报纸、电台、电视台对行政行为的报道，增加政府行为的透明度。国家应制定相关的法律，保护大众传媒获取信息、发布信息的权利，保障公民的知情权，是舆论监督中的重要和有效的环节。