摘要：新时期行政法学研究重点要调整：从重视研究权力规范转向重视研究社会规范；从着重研究程序法转向着重研究实体法；从注重研究普通法转向注重研究部门法。重视研究社会规范，要关注行政权存在的必要性和重要性；要关注行政相对人的合作；要关注秩序行政。着重研究实体法，要关注行政的可接受性；要关注行政主体的主动性；要关注行政方式的多样性。
　　注重研究部门法，要解决行政法实际问题，追求综合效益；要关注部门法体系建设；要关注部门法之间的协调。
　　关键词：行政法学；实体法；部门法
　　一、引言
　　随着“改革开放”和“依法治国”的稳步推进，中国行政法学研究走过了辉煌发展的3O年。这相对于百年世界行政法学研究而言是短暂的，但它的成果是令人振奋和自豪的。
　　在这一时期，我们基本完成了基础理论和基础立法的研究任务，基本跟上了本学科发展的世界潮流。站在历史发展的新阶段，聆听着“构建和谐社会”和“建设法治政府”的清脆号角，感受着“福利行政法”的世界脉动，我国行政法学研究需要有所调整。为此，我们认为要从社会规范、实体法、部门法这三个点入手，举学界全力加强研究。
　　社会规范、实体法、部门法是不同层面、不同基准下的三个概念，不是同一分类标准下的同组概念。社会规范有多重意义，此处是“规范社会”的名词化，与规范权力，即“权力规范”相对。实体法是与程序法相对应的范畴，此处程序法取狭义或传统意义——诉讼法或救济法。部门法，又称特别法，与普通法或一般法相对，指一个法科下的各个领域或分支。就行政法而言，其部门法有公安行政法、城市规划法、广播电视(行政)法等。社会规范、实体法、部门法三者因为不是同一标准下的分类，因此它们有时会出现重合。之所以确立这样的三个重点，直接原因在于以前的研究或多或少地存在轻视部门法研究，实体法研究和社会规范研究不够充足，而新的现实在这三个方面都提出了更高、更迫切的要求。通过倡导这三个重点，希望能在行政法学研究中营造一种更为务实的学术氛围，实现本学科研究对象的轻微转向，进而让自己的研究更能直接地为我国社会主义现代化建设贡献力量。
　　二、从重视研究权力规范转向重视研究社会规范
　　一直以来，我国的公法研究都沉浸于“权力制约”这一经典论域。在此之下，“控权”、“规范行政权”、“有限政府”成为行政法学著书立说的流行语或潜台词；“控权沦”在行政法学理论基础讨论中获得很多学者的支持；行政救济往往成为大小论文的“压轴好戏”。出现这种注重研究权力规范的状况有其自身的缘由：权利保障是法律的主旨，而权利最易受到来自权力的侵害；“官压民”、腐败丛生凸现权力制约和权利保障的必要。所以，党的十六大明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。也正是权力规范研究的相对充分，我国反腐败斗争才取得了重大胜利，人权状况才有了长足的进步，大部分重要的基础性行政法(如行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政许可法、行政程序法等才得以出台或者将要出台。在有了这些基础性行政法研究后，谈“重视研究社会规范”才能为人们所接受。
　　重视研究社会规范，要关注行政权存在的必要性和重要性。行政权作为国家三大权力之一，其存在的必要性，就如国家存在的必要性一样不言而喻。“在一个法律的社会状态能够公开建立之前，单独的个人、民族和国家绝对不可能是安全的、不受他人暴力侵犯的??我们首先必须承认的就是这样一项原则：必须离开自然状态，并和所有那些不可避免要相互来往的人组成一个政治共同体，大家共同服从由公共强制性法律所规定的外部限制”(康德语)。这个外部限制就是行政权重要职责所在。行政权的存在，增强了人们与自然抗争的能力；捍卫了国家、民族的独立与安全；维护了社会稳定与发展；保障了公民的生存与发展、自由与权利。德国思想家康德甚至主张国家拥有无限的权力，国家的全能状态不会排除个人自由权。此观点虽然对国家权力尤其是行政权与公民权利的对立面有所忽视，但却直接地揭示了两者的统一性。我们认为，面对行政权与公民权利对立统一关系，在和平发展时期，更应该倡导两者统一的一面，利益一致的一面。当然，这种倡导一定是在清醒认识其有对立性并建立了相应制度这一基础上进行的。“当本阶级取得政权后，如果继续强调利益关系的冲突性及行为关系上的斗争性，必将导致社会的动荡和政局不稳。因此，在和平建设时期对利益关系应有不同于革命时代的价值判断，对行为关系需要有新的指导思想，那就是利益关系的一致性及行为关系上的相互合作。” 非典时期公民的强制隔离行为、禽流感时期家禽的集中捕杀行为等都体现了行政权与公民权利的对立，但亦凸显了两者的统一，该统一得到了公民的一致认同。
　　重视研究社会规范，要关注行政相对人的合作。“服务与合作”是行政法的新人文精神。与行政主体的服务一样，相对人的合作既表现为一种权利又表现为一种义务，作为义务的合作就是对服务的配合，作为权利的合作就是对服务的参与。公共利益与个人利益的一致性决定了相对人的这一配合义务。一般说来，相对人对此能够充分认识，并自觉地履行配合义务，对行政主体的服务表示尊重、理解、支持和接受。但有时相对人面对个人利益与公共利益的冲突，不会自觉配合，行政主体可以强制相对人配合，相对人只能对此表示忍受。参与权利的实现，可以使行政机制更加开明，使行政主体的服务行为更具有公正性、准确性和可接受性。关注了相对人的合作，行政主体规范社会的行为就能更趋高效和公正。在这几年的政治体制改革中，我国的公民参与取得了长足进步，与此相对，公民配合没有什么变化：全国盗版影碟依然猖獗，北京黑出租车屡禁不止，暴力抗警事件时有发生，等等。面对这种现状，我们也应该倡导相对人的合作，让公民感觉到自己作为社会分子的责任，在此之下，加强社会规制，灵活运用行政权，从而实现社会的日渐和谐。
　　重视研究社会规范，要关注秩序行政。秩序行政是指通过事前或者事后抑制危害公共社会行为以维持社会秩序，或者为谋求一定目标方向下的社会经济协调发展而对私人自由、权利予以规制性制约的活动。秩序行政是行政的基础领地，没有秩序行政，就没有行政，就没有有序社会的存在。“这种要求确立社会生活有序模式的倾向，决不是人类所作的一种任意专断的或‘违背自然’的努力。人类的这种倾向乃深深地植根于整个自然结构之中，而人类生活则恰恰是该结构的一个组成部分。”虽然行政作用中的给付行政也与秩序有关，但它不与秩序直接关联，秩序行政讲的就是秩序，与秩序是直线关系，没有秩序行政就没有人人渴望的社会稳定。只有夯实了这一基础领地，才能追求更高的行政目标。当今时代是福利时代，在此之下，行政权的触角不断延伸，行政领域不断拓宽，秩序行政在广度和深度上也发生着嬗变：紧急行政、卫生行政、环境行政、行政鉴定等日显重要；行政权在行政许可中不断位移的同时，冲击力增强；对相对人进行事中动态规范更显重要，等等。面对这些林林总总的变化，以往的秩序行政研究已经显得力不从心了。所以行政法学研究对新形势下的秩序行政要多一份关注。
　　三、从着重研究程序法转向着重研究实体法
　　实体法与诉讼法是法制的两个车轮，相辅相成，缺一不可。在现实生活中，人们似乎与实体法距离更近，接触也更多，着重研究纯属必然。与实体法相比，诉讼法就像核武器或者重型武器，要少而精，时刻保持其必要的威胁即可，不倡导多用。在现代社会，经济迅猛发展，人们生活节奏加快，尽量减少诉讼案件的发生是共同愿望。要达成此愿望，就应该从实体法着手，告知各方该怎么做，如何让各方更容易做。
　　着重研究实体法，要关注行政的可接受性。在一些国外学者看来，可接受性是行政法的一项原则，“由于合法地行使法定权力最终取决于被管理者的同意，这便有必要考虑选民集团和广大公众对管理程序的态度。也就是说，对于行政程序的评估，不仅应该根据它们的实际作用，还应该根据受到影响的利益集团所理解的方式来进行。”用俗语讲就是，老百姓对行政行为乐意接受或者理性接受。要真正实现可接受性，就必须从立法和执法两个层面进行研究，即制定法要科学，便于使用者使用；执法要准确文明，便于接受者履行。只有行政法规范立得科学，行政主体才能更愿意、更准确地实施。这就需要立法机关包括行政立法机关在立法时，首先明确立法宗旨或精神，把握时代潮流，与时俱进；其次要立足中国实际，在体现预见性的同时着重把握阶段性，不能有好高骛远的超越行为；再次是法律文字要精确易懂。例如行政听证是当今世界各国行政程序中的重要内容，在把握这一潮流后，在行政主体基本接受这一潮流过程中后)，紧紧面对中国的发展阶段，慎重思量行政听证的适用范围、听证过程、听证笔录作用等。行政法规范立得科学，相对人就更能接受法律、履行法律，才能在与行政主体对立中显现理性态度。在准确文明执法方面，行政主体要做到合法合理、便民高效、诚实守信和权责统一，就此国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中提出了更为明细的要求。行政自由裁量权的运用在现实执法中最容易出现问题，在此领域要求：行使该自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；可以采用多种方式实现行政目的，应当避免采用损害当事人权益的方式。
　　着重研究实体法，要关注行政主体的主动性。从广义上说行政主体在行政过程中都是主动的，因为行政权对行政主体来说既是一种权力又是一种义务，必须主动依照法律来行使和履行，否则就构成失职。但是现实瞬息万变，法律总有跟不上趟、无法涉及的领域或角落，而即使涉及到了，也有无法用法律语言精确规范的地方，这些情形需要行政主体发挥主观能动性，积极解决实际问题。其主动性主要体现在两个领域：一是自由裁量领域，二是授益行政领域。在自由裁量领域，行政主体的主动性得到了法律的承认，面对一违法行为，行政主体在处罚时有时可以在罚款、吊销营业执照中进行选择，在实施罚款时有时可以在一万元到一千元中进行选择。在承认此主动性的同时，需要关注如何正确行使它(上段已述)。在授益行政领域(除去有自由裁量的情形)，行政主体的许多行为有时没有直接的法律依据，如某些行政奖励、行政给付等。已故日本著名行政法学家田中二郎指出：“迨于最近，依法行政一词，仅有消极之界限，即指在不违反法律范围内，允许行政机关自由决定而言，非为行政机关一举一动，均须有法律根据之意，其解释与前更不相同。”我们认为，不违反法律，对相对人有利，又不侵害其他人权利的行政主体的行为符合依法行政的要求。行政主体在此方面体现出来的主动性应该得到提倡。提倡这种主动性，有利于保障公民权利，落实以人为本，建设和谐社会的根本主旨；有利于提高行政效率，构筑有序社会；有利于弥补法律空白，并为法律的制定提供实践材料。
　　着重研究实体法，要关注行政方式的多样性。行政方式可以从内容和形式两个方面来看，从内容上讲，表现为行政作用)的各种类型，如具体行政行为、行政计划、行政指导、行政合同等。具体行政行为是行政主体的主要行政方式，与此同时，行政契约、行政指导等方式在实践中使用越来越广泛，作用越来越重要。这些行政方式的内部也产生了愈来愈多的形式。其中，行政契约中的和解契约(事实或法律状态不明，为了避免或解决由此而产生的纠纷，行政法律关系双方相互让步就此事实或法律状态达成的一种合意)、对等性行政契约(原则上是指行政机关与行政机关签订的具有公益目的的协议)、行政担保(行政主体为了实现行政目的而依法允许相对人以一定方式保证其履行义务的一种行政合同)等在实务中令人关注，可是关于它们的理论研究却十分匮乏。从行政方式形式上讲，就是行政机关实施行政时所借助的手段或形式，如电子行政、相对集中行政等。一般而言，形式相对于内容而言是次要的，它是服务于内容的。但是在个案中，在某类案中，形式对内容有时有革命性的意义，直接使内容得以升华，在这个意义上而言，形式与内容似有同等的地位。电子行政的实施就体现了这种意义，它使公民的知情权、参与权等得到了前所未有的骤然提升，使民主行政这一现代行政理念得到了极好的实践。随着“政府上网工程”的实施，与电子行政有关的问题也越来越多，需要理论界给予回答。
　　四、从注重研究普通法转向注重研究部门法
　　部门行政法与普通行政法的关系就是特别与一般的关系。一般蕴含于特别之中，特别概括出一般。从逻辑上讲是先有部门法再有普通法，而后是普通法指导部门法。这种最基本的关系决定了研究部门法的重要性。尤其是当今社会发展速率呈现指数状态，将部门法抛至一边，双目紧盯普通法，将会造成理论严重脱离实际的可能，有出现理论界被实务界唾骂的危险。好在到目前的所有研究，学者们并没有完全脱离部门法，而是用“斜线目光”看着部门法。这种“斜线目光”对一个法律部门的发展而言，是不够的、不利的，一个法律部门的健康发展需要统筹特别与一般的关系，强化系统研究，实现整体推进。
　　注重研究部门法，要解决行政法实际问题，追求综合效益。如果把整个行政法看作一栋大厦，那么部门法就是这座大厦的地基，而组成地基的各个砖块就是各个单个的部门法；地基砖块深处基盘，触角密云泛布，像毛细血管一样紧紧支撑和带动着这座大厦的运转。所以，基本上可以说研究部门法是从微观运作上观察行政法。庞德说：“就理解法律这个目的而言，我很高兴能从法律的历史中发现了这样的记载：它通过社会控制的方式而不断扩大对人的需求、需要和欲望进行承认和满足；对社会利益进行日益广泛和有效的保护；更彻底和更有效地杜绝浪费并防止人们在享受生活时发生冲突——总而言之，一项日益有效的社会工程。”
　　部门行政法就是在微观、在前沿，高速率、全方位地处理各种需求、保护和冲突，尤其是现阶段，我国的改革开放向纵深发展，深层次矛盾更多更剧烈地暴露，不但传统部门行政法——警察行政法、税务行政法等——的实际问题很多，就是新的部门行政法——城市规划法、环境行政法等——实际问题也层出不穷，因此，研究部门法应该确立解决实际问题，追求综合效益这一指导思想。我国的法律80％是行政法，这80％中的80％可以说就是部门行政法。如果部门法落实解决实际问题，追求综合效益这一思想，中国行政法的绝大部分问题就能得到解决，中国社会的大部分社会问题也可以得到解决。
　　注重研究部门法，要关注部门法体系建设。解决行政法实际问题，追求综合效益是部门法研究的宗旨。在此宗旨之下，要关注部门法的体系建设 。一个学科或门类一般而言有两个研究任务：一为学以致用，解决实践问题，二为自身体系建设。前者可以说是其精神，后者可以说是其形式。形式也是重要的，它能很好地反映、促进精神。把体系建设好了，明确研究对象、范围、方向、目的、任务、方法、意义等，有利于部门法自身准确、科学、高效、可持续研究。在此以前，虽然有零星的学者对少数部门法进行过研究，但对部门法整体而言可谓沧海一粟，部门法框架尚未形成。建设部门法体系，第一步要做的就是培养部门法研究人才，力争让这些人才进入各个部门法领域，从事专门研究，在有了这些初步研究后，构筑部门法框架，之后，围绕这个框架做强做细，最终形成体系。
　　注重研究部门法，要关注部门法之间的协调。我国各部门法是对应着行政机关而成立的，公安行政法对应公安部门，税务行政法对应税务部门，教育行政法对应教育部门，等等。而行政机关是根据行政权限即所管辖的事务来设立的，所以，部门法对应的实质上是事务。但是事务归类本身就很难、很复杂，由于时问和空间等原因会出现交叉、重合，也可能出现真空地域。打击走私，主要由海关负责，但走私物品通过海关后，对其打击可以由公安机关、工商部门等进行。这些交叉、真空等引发了权限争议、多头处罚或者无人管理等问题，这些问题上升到研究层次，要求研究者、立法者关注部门法之间的协调。绝对不能出现不同部门法就同一事务出现相冲突的规定；也不能出现对较重要事务缺少规范的现象；本着便民高效的原则，尽量减少重复规定和多头管理的情况。协调部门法要有发展目光，要根据实际情况，适时地对事务管辖进行必要调整、整合，进一步科学地划清部门法的界限，促进行政法的发展。
　　五、结语
　　国务院《全面推进依法行政实施纲要》指出：“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。”在实现这一目标的过程中，行政法学研究的重要性不言而喻，与此同时，其任务是繁重的。我们想如果能围绕社会规范、实体法、部门法这三个重点展开行政法学新阶段的研究，行政法学研究一定能吹起一股新风，行政法的众多实际问题更能得以很好解决，法治政府目标就更能较快地实现。