[摘要] 非政府组织正以多种方式参与管制和行政过程的各个方面，其在行政法律关系中有着重要的地位和作用，但是非政府组织发在发展过程中引发的行政法范式的危机，从而引起了人们对传统行政法学范式的思考。
[关键词] 非政府组织 行政法
非政府组织是20 世纪70 年代随着新公共管理运动而在全世界兴起的。非政府组织作为公民社会不断成熟的产物，是公民对公共事务进行管理的有效途径。伴随着我们国家民主以及法治意识的不断增强，非政府组织将在更多领域中发挥重要作用，它的发展也对我国宪法和行政法律关系提出了新的思考。
一、非政府组织在行政法律关系中的地位和作用非政府组织不同于政府机构，这种不同体现在与政府的关系上。非政府组织不仅在对社会进行管理时具有与政府同样的地位，而且在其他的场合，它可以作为同政府相对应的当事人存在，如它可以作为行政管理的对象、行政管理的参与者，也可以作为以社会主体身份存在的行政法制监督主体。
（一）非政府组织的行政法的地位分析1.非政府组织具有行政主体的地位非政府组织作为行政主体，是指对一部分具有依法管理公共事务的非政府组织而言，他们依法进行某些社会事务的公共管理，行使公共管理权力时，具有行政主体的身份。非政府组织作为行政主体具有以下特点：（1） 与政府组织不同，非政府组织行使的管理和服务职能主要基于非政府组织自身的社会自治能力而非国家权力；（2）非政府组织对社会公共事务的管理和服务的职能应当经过法律、法规的授权或行政机关委托或经批准的章程的规定。[1](P83)2.非政府组织具有行政相对人的地位行政相对人是与行政主体相对应的另一方当事人。非政府组织作为行政相对人是就非政府组织接受登记管理机关登记管理和业务主管单位业务指导、日常管理和监督检查而言，可以作为行政相对人，具有法人或其他组织的地位。非政府组织作为行政相对人具有以下特点：（1）非政府组织与其登记管理机关或业务主管单位政府共同构成行政法律关系主体；（2）登记管理机关或业务主管单位在该行政法律关系中处于行政主体的地位；（3）非政府组织在该行政法律关系中处于被管理的地位，即行政相对人的地位。[2](P183)3.非政府组织具有行政法制监督主体的地位。
非政府组织作为行政法制监督主体的身份时，其地位仍为行政相对人。作为行政相对人的非政府组织同公民个人和其他组织一样，具有国家主人的地位，是国家权力的最终归属者，是行政法制监督的主体。
（二）非政府组织的行政法作用分析非政府组织在政府与市场、政府与社会中充当协调角色:一方面它代表国家，执行和贯彻国家制度;另一方面它代表公民，参与政府政策的制定与执行，而这些都属于行政法研究的领域。
1.加强政府与社会之间的沟通和联系。
作为政府与社会之间的桥梁，非政府组织向政府传达社会的要求，协调政府制定和实施行业发展规划、产业政策、有关法律和行政法规;作为一条重要的联系纽带，非政府组织在其服务的社会基层民众与社会各界之间加强沟通，为人们参与社会管理和增强民主意识提供渠道。
2.缓解政府与公民之间的冲突和矛盾。
与传统的政府直接对公民生活进行干预产生影响的做法不同，非政府组织可以避免使公民个人直接暴露于政府权力之下；同时非政府组织还可以通过其组织自身的力量对政府组织形成一种牵制，这样不仅使政府政策通过非政府组织的消化转达被公民所接受，又能使公民找到有效的表达途径而消除对政府的对立。
3.强化行政法制监督。
非政府组织在履行公共管理、利益代表、沟通联系、调节协调的公法职能的过程中，必然对政府组织的决策行为和执法行为形成监督。这种监督作用是我们建立民主法治国家所不可或缺的要素。非政府组织对政府的监督制约具体通过以下三种途径来实现：（1） 通过参与立法和政府决策进行监督。
（2）通过行政复议进行监督。（3）通过行政诉讼进行监督。[3]
4.提供社会公共服务。
作为政府与企业之间的中间环节，非政府组织在承担政府部分公共事务的同时，也承担了企业部分事务。非政府组织最基本的价值在于它能够为社会提供各个方面的服务。通过各种不同形式的非政府组织的服务，实现全社会的自我服务。
一个社会中非政府组织的服务功能越强，整个社会的整合作用就越大，整个社会的凝聚力也就越强。
二、非政府组织发展所引发的行政法范式的危机（一）非政府组织的发展与传统行政主体的局限性危机非政府组织对传统行政法学思维和范式的一个最大挑战在于，过去我们将行政等同于国家的权力，进而认定行政行为就是国家行政主体所实施的行为。但是随着全能政府的解体，行政主体的有限性越来越不适应社会实践发展的需要。明显的表现就是以非政府组织为代表的各种不同利益主体越来越多地参与公共行政，行政主体呈现多元化，引发传统行政主体的危机。 实践中人们要判断某一组织能否成为行政诉讼的被告资格，首先必须明确该组织是否具有行政主体资格，凡不具有行政主体资格的组织，就不能成为行政诉讼的被告。然而，在诉讼实践中，一些非传统意义上的行政主体组织如村民委员会依据村规民约限制、剥夺村民权利或对村民进行处罚，村民不服，能否提起行政诉讼；行业组织依据组织章程与规则对其成员予以惩戒，受惩戒的成员不服，能否提起行政诉讼，等等。显然，这些纠纷是行使公权力引起的，不适宜通过民事诉讼的途径解决，但拒绝承认他们是行政主体，显然是对现实不负责任的态度，如果直接把他们看作是法律法规授权的组织，则显得有些牵强。上述矛盾导致这类纠纷在诉讼上陷于尴尬境地，诉讼法的价值在这里无法得到发挥。这表明曾以有利于确定行政诉讼被告作为主要存在理由的行政主体理论陷入困境。
（二）非政府组织的发展与传统行政行为强制性的冲突危机“强制与服从”被认为是传统行政关系的基本特征。但行政行为的强制性在现代行政法中已经发生了一些变化，出现了合作、指导的非强制性行政行为，尤其是非政府组织所欣赏并广泛采用的非强制性的公共合作行政，与传统行政行为的运行方式在内在逻辑上存在冲突。[4]
在传统国家行政理念的指导下，行政相对方只是一个消极客体，不具有制约行政权的主观能动性，行政行为的强制性更容易助长行政行为的随意性，这必然造成强制性行政行为极易脱离法律的轨道，导致行政违法。同时，强制性行政行为不利于调动公民的积极性，往往成为导致政府与公民冲突的导火线，有损行政的实施效果。
行政的目的不仅是管理，更是最优地实现公共利益，则基于公开、平等原则的非强制性行为方式将得到倡导，因其更有利于调动相对方的积极性，有利于公共目标的实现。伴随着现代公共行政的深入发展，行政指导、行政合同等一系列非强制性的公共合作行政势必对传统行政行为的单方性与强制性带来挑战，造成传统行政法的范式困境。
（三）非政府组织的发展与传统行政救济的有限性危机传统的救济理论主要是针对国家行政中行政机关实施的具体行政行为对相对人合法权益造成侵害的矫正和补救而设立的，这种情况下有很多行动没被纳入正式的救济渠道中。随着行政主体日益多元化，非政府组织在行使公共行政权力过程中引发的侵权行为越来越多，必然引发传统有限的救济与行政侵权日益复杂化之间难以对接，造成现实生活中救济的空白。
三、非政府组织的发展对行政法学范式的思考随着我国公民社会的发育和非政府组织的发展，公共行政主体日益呈现多元化，我们必须从实际出发，研究特许、授权、自治等行政分权方式同行政主体的关系，构建适合我国国情的现代行政主体体系。
（一）倡导非强制性行政行为的管理方式我国行政行为具有强制性、单方性、等特征，并认定强制性为必不可少的构成要素。这一论释，现已因无法回应实践的挑战尤其是公共合作行政的发展而愈发陷入窘境。伴随着社会主义市场经济体制的逐渐完善和公民社会的日益成长，公共行政的多样性越来越占据主导地位，非强制性行政行为具有不可低估的价值功能，它代表着行政法民主、科学、高效的发展方向。非强制性行政行为有利于改变政府形象，改善执法环境，降低执法成本。以行政指导为代表的非强制性行政行为的设立与采用，在弱化行政权力强制性的同时，又增加了行政相对方权利的强度、力度。它意味着行政相对方享有了更多的拒绝权、参与决定权、主动要求权、分享荣誉和信息等社会资源权，这些从行政指导、行政合同、行政调解等行为均可见。可以肯定，非强制性行政行为在行政管理领域的倡行其道之日，就是行政法“管理工具”的形象彻底改变之时。
（二）发挥非政府组织的监督行政的有效性现代行政机关不仅行使行政权，而且广泛行使传统三权分立权。行政权力的继续扩张已成为社会发展的必然趋势，这虽然给社会带来秩序的稳定，但也不可避免地导致了权力滥用。非政府组织的发展，为权力制约机制拓宽了视野，同时，非政府组织在与行政机关互动的过程中，基于追求博弈规则的公平、公正的内在动力，也必然推动行政程序的发展，为行政权力的监督和制约提供了有效的运行规则。
非政府组织针对行政相对人而言是行政主体，其相互间形成管理与被管理、监督与被监督的关系，非政府组织发挥着公众意志上传和行政意志下达的桥梁作用。非政府组织针对政府及其部门而言，既是行政主体，又是行政相对人。非 政府组织这种位居国家和公民之间的特点，弱化了传统政府的“强纽带”作用，成为国家与公民良性互动关系的作用点。通过非政府组织，国家和政府可以将其意志和利益与社会公益、公民利益加以整合，减少行政难度;公民亦可通过自治等方式参与行政，并以权力所有者的身份对政府行政实施监督。
（三）非政府组织的发展需求行政救济的多样化随着公共行政的扩大化和复杂化，行政救济与公民的权利更加密切。伴随着公民社会的培育和公民权利意识的萌动，现有的救济手段并不能适应日益多样化的社会需求。就当前我国的现实而言，对非政府组织行使公共权力行为的救济、内部行政行为的救济应纳入我国行政救济的范畴。
权力行政转变为服务行政后，救济方式也应该向“温和”
的方向转变。传统对抗性的救济方式，典型的如诉讼，是双方直接在法庭上对抗，毫无疑问对以后双方的合作交流带来消极影响。所谓的“温和”方式，其实就是基于服务行政的理念，既然是来享受服务的，那么就隐含着大家所熟知的以相对人为中心的服务理念，双方是以合作和沟通为基调的。当然，这种温和救济只是一种带来较小震动或者是比较初步的一种方法，当这种手段不足以解决时，其他的手段，包括传统的对抗是救济也是非常必不可少的。
[参考文献]
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[2]马长山.国家、市民社会与法治[M].北京:商务印书馆,2003.
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[4]张永伟.行政观念更新与行政法范式的转变[J].法律科学,200l,(2).
[5](美)萨拉蒙.全球公民社会———非营利部门视界[M].贾西津等译.北京:社会科学文献出版社,2002.
