新公共管理局限性研究_论文发表网-光明论文中心

余洁（武汉大学信息管理学院湖北武汉 430072）
摘要新公共管理是西方国家在行政改革浪潮中兴起的一种新的政府管理模式，它的出现为传统公共行政的改革提供了一种模式，有效地解决了传统公共行政的一些问题，其理论和方法值得借鉴。但同时，新公共管理在解决传统公共行政的同时，自身也不可避免的存在许多问题和缺陷，其基本理论和理论假设存在一定的局限性。指出新公共管理有待进一步发展完善，对其价值和所存在问题的研究具有现实意义。
关键词新公共管理市场化顾客导向局限性传统公共行政
中图分类号 D035 文献标识码 A

1 新公共管理的产生背景及其理论内容
1.1 新公共管理的产生背景
20世纪80年代以来，世界开始发生根本性的变化。信息技术的快速发展为建立起灵活、高效、透明的政府创造了可能性，同时也要求政府对迅速变化着的经济做出反应，打破了政府对公共产品的垄断。

论文百事通

经济全球化趋势日益明显，这激发了各国的高度重视，政府如何引导和调控国民经济运作、参与国际竞争以促进经济发展，成为人民关注的焦点。经济全球化对公共管理提出了更高的要求，它也是公共行政改革的强大动力。另外，传统的行政模式受到前所未有的挑战，官僚制僵化的、等级制的组织形式已经从理论和实践上受到质疑，其赖以建立的两大基础——威尔逊和古德诺的政治-行政二分法和韦伯的科层管理论不足以解决政府的现实问题，且无法反映出现代公共服务所承担的广泛的、管理的以及政策制定的角色。
这样的现实迫使西方各国政府进行大规模的行政改革，以寻求一种高效、高质量、低成本、应变力强、响应力强、有更健全责任机制的新公共管理模式。在这样的背景下，新公共管理得以崭露头角。作为传统公共行政的替代物，新公共管理的实践模式是公共部门特别是政府管理中出现的一次重大突破和深刻变革，它体现了公共管理方式的根本性、方向性的调整。这种新的公共行政理论和管理模式可以缓解早期模式的某些问题，并且意味着公共部门运转方面发生了引人注目的变化。
1.2 新公共管理基本理论及其理论基础
新公共管理是一个非常松散的概念，它既是指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。因此，其名称在西方各国也不尽相同，英国称之为“管理主义”；美国称其为“企业家政治”或“新公共管理”；在另一些国家它则被称为“市场导向型公共行政”。不论哪种称呼，其基本特征和内容都是大致相同的。
新公共管理是对传统公共行政模式的再考量、对行政与管理概念的再认识、对私营部门变革和技术变革的再省视。它的出现对传统公共行政而言有着深远的意义，它开阔了传统公共行政学的范畴，它强调的是政府政策化和公共管理社会化。
一般认为，传统公共行政基于两种理论，即韦伯的官僚制理论与威尔逊和古德诺的政治-行政二分法。而新公共管理的两个理论基础是经济学理论和私营部门管理方法。在对于经济学的运作上，新公共管理认为相对于含糊不清的公共行政理论，经济学理论是精确的，具有可预测性，并且是建立在解释人们如何行动这一激励理论之上的。因此，应让市场发挥更大的作用，并相应地减少政府作用，传统的官僚组织模式不具有很有效的责任机制、激励约束机制和灵活性，需要向更灵活的、负责的、成本-收益对称的市场机制转变，将政策制定和政策执行分开，政府主要从政策和战略层次上进行管理，将具体的执行交给市场解决。
私营部门的管理方法作为新公共管理基础理论之一，表现在对私营部门的许多管理方式和手段的借用上，诸如绩效评估、目标管理、灵活化的组织、弹性的组织模式、人力资源开发等等，形成重视结果、以顾客为导向的管理理念。政府必须清楚自己应该做什么、如何去做和向谁负责，公务人员也必须像企业家那样制定本部门的目标，筹集部门运作和实现目标的资金。同时，在公共部门中引入竞争机制，通过市场来检验公共部门的绩效进行优胜劣汰。
2 新公共管理的局限性
2.1 新公共管理学科创新性不足
新公共管理的学科创新性存在很大的不足。政府的功能是随着时代的演进而不断变化的，因而界定政府职能不能是一把不变的尺子。新公共管理作为一种新的政府治理模式出现，并不能作为一种新的政府治理范式而加以采纳。范式，包括概念、定律、理论、观点、应用以及仪器设备在内都必须获得公认。而所谓的新公共管理范式并未成熟，更未获得学科公认，只不过是公共行政学理论中的一个分支学派。它混淆了范式转换与一门科学最初范式形成的区别。公共政策从公共行政学中分离出来，发展成为一个独立的学科，这并不是范式的转换，而是公共政策这一新范式的形成与产生。公共政策范式并没有代替公共行政学范式。“新公共管理范式”论偏误的实质就是在抛弃公共行政学范式的同时又不能用一个公认的新范式来代替它，这实际上就是抛弃了公共行政学学科本身。无论是从范式转换的意义上，还是从新范式形成的意义上，“新公共管理范式”兴起的观点都是不能成立的。
2.2 新公共管理理论基础和核心思想的局限性
针对传统公共行政的弊端而提出的新公共管理，从问世伊始就受到各方面的质疑，它在解决旧问题的同时又陷入了新的问题中。即使抛开其学科创新性和执行所面临的尴尬不谈，新公共管理这一理论本身也存在许多有待商榷的地方。
2.2.1 理论基础的局限性
新公共管理的理论基础是经济学和私营部门管理方法。它的经济人假设和意识形态一直受到人们的质疑，在生存于政治环境之中的公共部门中运用经济手段将不可避免地存在局限性，因为并非所有公共部门的问题都可用经济学的技术和手段来解决。经济学的确有一些效用，但将它运用在政府部门则非一种可取的构想。况且经济学本身还有待完善，将它应用在政府部门就必定会有缺陷，而引进私营部门的管理方法也忽略了公私部门的本质差异。
2.2.2 市场化缺陷
对市场价值的重新发现和利用，使新公共管理理论认为，应当把公共物品和公共服务给更有效率的市场来提供，以减少政府职能，缩小财政规模。市场化取向的改革体现了改革者对“市场价值”和市场机制的崇拜。诚然，市场在某些方面比政府更有效率，但如果将政府在资源配置方面看成是绝对无效的则是错误的，尤其是在市场经济发展不成熟的情况下，政府对资源配置是相对有效的。对市场机制的过分崇拜，使新公共管理走入误区。
2.2.3 政治化的弊端
公共服务的变革内容包括将其进行政治化，并将其直接卷入党派政治的有关事务之中。政府部门可自己选择部门领导，并希望别人对其施政目标有一定的认识。这存在两方面的问题：一方面，新公共管理主张更大程度上的权力下放，赋予下级相当大的决策权、财政权和人事权。这既破坏了传统文官中立的原则，也使管理制度变得更加政治化和个人化而不能保证有关人员的公正、公平与无私，从而在一定程度上导致了政治腐败和滥用职权，造成政党分肥的复归；另一方面，公共服务从根本而言是一个政治工具，没有任何利益能高于或者超出当时的政府，公共行政因此变成了“利益集团”行政。而作为政府公务员，应以公共利益和公共需求为行为导向，向社会和政治官员负责，即强调常任文官对政治官员和公共利益的要求与愿望做出灵敏的反应，并对其负责，而不是只为某一利益集团服务。
2.3 新公共管理实践措施的局限性
通过考察实施新公共管理的国家可以看到，新公共管理至今还未取得非常明显的效果。例如英国，它的改革结果远没有达到新公共管理模式的理论描述，私有化没有如该理论声称的那样减少政府的开支，事实上，决定绩效的不是产权而是竞争，这在一些地方造成日益恶化的公共责任流失问题。加拿大的一系列改革也证明改革者的主观理解与目标群体之间存在着错位，持续冗长的重组运动造成负担沉重的税收，市民和公务员都被这种状况冲击得不知所措。在发展中国家，新公共管理改革成功的例子更为少见。由此可知，尽管新公共管理改革有许多共同之处，它也不是普适性的，在具体执行上还有很大的局限性。
新公共管理执行起来困难重重的原因在于缺乏良好的行政文化；缺乏任何政策变革的长期领导；缺乏可以对政府施加压力的市民社会；缺乏明确的政府以及行政能力；缺乏合适的契约性制度安排的可靠性政策；缺乏支持性的法律体系以及缺乏恰当的领导和管理。通过对执行效果的反思不难发现，新公共管理理论的方案和其提倡的实践措施还有很多有待完善之处。具体而言，新公共管理实践措施的局限性主要体现在以下方面。
2.3.1 市场化方案的缺陷
公共部门市场化有两个主要方面，即公共部门民营化和签约转包。问题在于，将垄断的公共部门转变为私营企业并不能增加竞争，而是可能产生负面效应，使得将来引入竞争机制变得更加困难。公共部门较之企业而言，会受到更多来自媒体、利益集团、各政策利害关系的影响，不可能像企业那样作为独立的个体进行决策。企业经常采取一些具有竞争性的新措施，这些措施必须以新的方法或新的途径获得，因而增加了交易成本。以签约转包方式进行的民营化确实可带来一定的利益，但只在特定的环境和时间下才可能实现。首先，签约转包要确保遵守和监督合同，需要公务员有很高的相关技能；其次，当拟订合同的细则时，作为买方的机构必须具有供方工作领域的知识，缺乏这样的知识会使成本超支，质量控制变得复杂。
2.3.2 私有化的局限性
公共部门事务的私有化有助于精简机构、增强公共部门的活力，增强了公民对公共事务的参与，但同时也妨碍了政治导向，并产生公共责任方面的问题。一旦问题出现，将难以划分权责，出现对责任的推委，使公共政策无法有效地贯彻实施，社会无法稳定有序地运转。
2.3.3 分权带来的问题
分权有利于增强自主性和灵活性，但也带来分散主义、本位主义、保护主义，并增加公共开支。过度的权力下放和不断增加的行政自由裁量权将不断侵蚀政府的服务道德观，使政府机构臃肿、职能重叠。
2.3.4 放松管制的缺陷
放松管制为各部门机构松绑，增加了政府机构的灵活性，但也带来新的控制问题。放松管制可以使每一个组织内部的政策更加协调一致，但这种对内部协调一致的追求，会使各个组织各自为政的情形更为严重，并且会使得它们更加为了实现自己的目标和组织的自我利益而损害集体利益。
2.3.5 产出绩效控制的局限性
结果导向等企业化管理方式提高了效率，但也产生如何与公共职能结合的问题。绩效管理改革是新公共管理方案中一个重要的组成部分，但公共部门的绩效存在测量上的困难，因而政府组织的利益是不能被量化的。绩效测量的思想导致政府把注意力只放在可量化的事情上，从而使所做的事情方式扭曲，并且，组织的目标一旦设定，它就不应该被具体的方式所束缚。鉴于公共组织的目标经常变化，管理指标也必须是灵活的，并不断地接受重新检查和修改。
3 结语
对新公共管理的理论及模式的局限性，本文作了简要的陈述，但根本宗旨并不是为了完全否定新公共管理的理论价值和实践意义，相反地，传统的公共行政模式积重难返，而新公共管理是目前所知的一个有一定参考价值的替代模式，值得对其加以研究探讨。正如休斯所言：“新理论在某些方面不可避免的会存在一些问题，但在陈旧的公共行政模式中，这方面的问题可能更严重。比起现有的模式而言，管理主义的问题可能更少些，而且，并不是一出了什么问题就……一定要回到原有的模式中去。”任何一种新理论、新模式的运用过程中，社会和政府都会为之付出一定的代价，政府的任何选择都不可能达到理想的程度，在进行实际操作时，新公共管理的利弊得失都必须仔细考量。近20年的实践证明，新公共管理模式在运行过程中，成绩与问题并存，实用性与局限性并存。所以，新公共管理还有待进一步的发展完善，在当今政府改革风起云涌之际，对其价值和所存在的问题进行研究具有极高的现实意义。
参考文献
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