作者： 文/寇凤超
中共中央关于制定“十一五”规划的建议强调指出，着力推进行政管理体制改革。乡镇政府在我国整个行政管理体制改革中，占有重要地位。乡镇行政管理体制改革要解决的问题是在市场经济条件下农村需要一个什么样的政权管理组织的问题。这是我国农村基层政权建设中一个十分重要的问题，迫切需要从根本上加以解决。乡镇行政管理体制的改革，重点应解决以下七个问题。
一、完善乡镇政府的机构设置
有人提出取消乡镇政府建制，或者强县弱乡、实行乡镇作为县市派出机构等若干建议。笔者认为，就目前中国农村社会的需求而言，乡镇非但不能取消，而且应该强化。在新时期，乡镇面临的问题并非源自乡镇本身，而是来自于整个中国政治体制和行政管理体制，乡镇不过是整个中国体制矛盾中最尖锐、最集中的环节。从这个意义上来说，乡镇的弱化和取消都意味着矛盾向核心地带的靠拢。乡镇的困难决不是乡镇制度本身的困难，而是整个中国体制改革困难的集中体现。因此，乡镇改革不是取消乡镇，而是要合理定位乡镇的职能，改革乡镇的体制。
目前，乡镇政府的机构设置和人员配备都很不规范。要通过立法明确乡镇机构职能、人员编制和工作程序，明确乡镇政府各项行政人事行为的程序和责任。法治化是乡镇行政管理体制改革的重要保证。在乡镇改革中,要贯彻“小政府，大服务”的方针，保留履行政治和社会服务职能的机构，压缩甚至撤并履行经济管理职能的机构。对规模过小的乡镇应视具体情况适当合并，减少数量，扩大规模。
二、创新思路，转变观念，转变职能
在乡镇改革中要形成与社会主义市场经济相适应的思想观念。计划经济体制下创办的乡镇企业，在农村经济发展和农村财源建设中发挥了重要作用，但也造成了大量的乡镇“负累”，有的甚至变成了乡镇财政的包袱。今后，乡镇政府应该从竞争性领域解脱出来，把办企业、做贸易的任务交给社会、交给市场，充分发挥市场优势，以多业并举来促进农村产业结构的调整和均衡协调发展，切实解决好政府的“越位”问题。再比如，乡镇领导要从过去包揽一切的思维定式中解脱出来，把工作重心转移到经济发展的服务和引导上来，切实解决好政府的“缺位”问题。
转变职能是乡镇行政管理体制改革的关键所在。从现在的情况看，各乡镇自身的管理职能和服务职能交叉，有许多应该推向市场、推向社会的事情，政府大包大揽，做了许多费力不讨好、事与愿违的事。乡镇政府依然承担着三夏生产、三秋生产等原来计划经济体制时期的众多职能。转变乡镇政府职能，一是由政府改革带动企业改革、教育改革、医疗卫生体制等各项改革。二是防止把转变政府职能简单化，停留在提口号或做表面文章上，而要迈出实质性步伐。三是通过转变政府职能，推进政府现代化建设，包括政府治理理念的现代化，政府治理架构现代化和政府治理方式的现代化。通过转变政府职能要达到两个目标：第一，为乡镇经济发展创造种种便利条件，如信息技术支持、财政贴息等手段，通过提供经济性公共服务支持市场主体发展，引导好资源积聚和资金投向，加快产业结构调整，大力培植财源，促进经济持续快速增长。第二，通过提供社会性公共服务，为社会成员提供基本的义务教育、公共医疗与社会保障等，解决最基本的社会福利与社会公平问题，促进和谐社会的建设。加快推进行政管理体制改革，目标是建立一个公共服务型政府。今后，乡镇党委政府要适应社会主义市场经济体制需要，从行政管理型向公共服务型转变，加强政府服务，把该管的事情管好、管到位，不该管的事情下决心坚决不管。乡镇要大力培育和发展农村经济型专业服务组织和社会中介组织，把不应该由政府履行的职能交给市场、企业和市场中介组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。
三、加快推进乡镇机构改革，减少财政供养人员
乡镇机构改革在我国已进行过多次，效果并不理想，现在有必要加快推进。重点是合理界定乡镇机构职能，精简机构和减少财政供养人员。要按照减少机构、整合资源、综合设置、提高效率的要求，根据职能需要严格规范乡镇机构和岗位、人员设置，结合乡镇规模和经济实力以及经济社会转型时期的工作要求，从紧设置乡镇内设机构，从严控制乡镇领导职数和人员编制。
冗员负担过重是目前乡镇普遍存在的现象，大力压缩乡镇财政供养人口、减轻财政负担已经是势在必行。各级人事部门在确定编制时，不仅要根据县、乡规模大小，也要结合各地经济发展水平，树立“有多少钱，办多少事，养多少人”的指导思想，对经济发展滞后，财政供给能力差的县、乡，可在省定编制的基础上，从低、从紧核定编制额，从源头上控制财政支出的过快增长。深化教育改革，乡镇中小学要重新核定教师编制，杜绝超编现象。属于提供非公共产品和非公共服务的单位，可以取得经营性或服务性收入的单位财政要停止供给。农技站、农机站、兽医站、林业站等服务性单位，应通过服务收费来实现自我平衡。应加快乡镇公共卫生改革步伐，减轻财政负担。
在深化和完善乡镇机构改革工作中，建议乡镇的规模应达到8-10万人，乡镇的领导职数一般可确定为5--7名，包括党委、人大、政府和武装部的领导干部，总人数应控制在20--30名（不含公安和工商税务部门等县级执法部门）。乡镇机构要精干，人员要相互交叉兼职，最大限度地发挥每个机构与人员的作用，减少人员开支。对于乡镇机构人员过多的问题，主要应该通过“扎口子”，也就是严格定编，然后通过调整、逐年退休或鼓励提前退休等方式，将问题分年化解，不能过于急躁冒进。清退乡镇机构临时人员也是乡镇改革中的一个重点和难点问题，要有决心，有措施。通过健全完善社会保障制度解决裁减人员的生活出路。改革后，要避免或严格控制机构和人员的膨胀。
四、调整县乡财政体制，消除乡镇负债，建立公共财政体制
随着国地税征管体制的改革和教师工资县级集中统一发放等政策的施行，乡镇财政已被肢解得支离破碎，责任越来越大，权力越来越小，财力越来越弱，使乡镇政权组织陷入了“责大权小，无钱办事”的两难境地，财政职能已基本丧失。在当前乡镇事实上已不是一级完备政府的情况下，要打破“一级政府一级财政”的思维定式，实行“统收统支”的县乡财政体制，解除乡镇后顾之忧。
据有关部门保守估算，我国乡镇在上个世纪末留下了高达2000亿元的债务窟窿，并以每年200亿元的速度在递增。乡镇沉重的债务包袱，不仅严重威胁着国家的经济安全，阻碍了乡镇经济的发展，而且损害了地方政府的声誉，影响了党群、干群关系，必须引起足够的重视。要减轻乡镇债务负担，首先必须组织有关人员对债权和债务进行彻底的清理，本着“先清理，后处理”的原则，根据债务的性质和构成，区别情况，明确政策，逐步化解。乡镇通过发展经济，财政增收，挤出资金用于还债，有条件的可以将还贷列入预算，有计划、有步骤地加以解决，分期消化。同时力争上级财政从资金上帮助，从政策上倾斜。今后应制订规划，与偿还债务相结合，并且注意资金预算支出，以免再次出现新债务。
乡镇的财力一定要向公共服务的方向大力倾斜，建立起公共财政体制。目前，乡镇财务管理不够规范，要下功夫建立健全有关规章制度，用制度约束不合法、不合理的财务行为，规范财务处理和会计核算。同时要积极借鉴好的方法和措施，进一步提高乡镇财政管理水平。要注意发挥财政职能，改变以往只注重增收节支，而忽视发挥财政作用的状况，引导资金投向重点产业和重点环节。强化财政部门管理预算内外资金的核心地位，使乡镇预算内外所有资金都置于财政的监控之下，提高财政调控能力。乡镇主要领导要认真学习财政知识，善于从财政看经济，通过抓财政来驾驭整个经济的运行。支持乡镇财税部门依法查处各种违法违纪行为，严厉打击偷税、漏税、抗税案件，及时研究、解决财政工作出现的新情况、新问题，保证乡镇财政良性运转。
五、建立科学的干部实绩考核评价制度
要教育和引导广大干部真正树立正确的政绩观。目前的乡镇干部实绩考核制度弊端很多，有关方面要抓紧研究制定符合乡镇特点的体现科学发展观和正确政绩观要求的干部实绩考核评价制度。看政绩既要看经济和社会发展水平，还要比较付出成本的大小；规范乡镇干部离任审计制度，变任后审计为审后任命；强化行政问责制，建立乡镇干部项目决策责任追究制度，要求其对任期内的决策在任后形成的后果负连带责任；适当延长乡镇干部的任期，减少短期行为；完善基层公务员的级别制度和选拔任用制度；完善对乡镇主要领导干部权力的监督机制，及时发现和纠正其失职或过错行为。
六、创新体制机制，改革行政方式
乡镇改革，要创新体制机制，包括乡镇领导干部选举制度的改革、乡镇人大的改革以及党委、政府和人大三者关系的改革等等。
要改革政府行政的方式和手段。大力加强法制教育，使广大公务员特别是领导干部提高法律素养，做到依法决策、依法行政、依法管理。认真推行政务公开制度，凡是需要群众知晓、执行的政策、决定都要公开,乡镇党委政府公布的信息必须全面、准确、真实，并注意多听群众的意见,与群众尽量共享信息资源。发布的政策和作出的决定要保持相对稳定，不能朝令夕改。完善人大、司法机关、人民群众、舆论依法进行监督的机制。创新管理方式，加强电子政务建设，提高乡镇政府的工作效率，切实处理好管理与服务之间的关系，强化与群众直接打交道的本领和服务水平。降低行政成本,搞好公车改革、招待费改革。
七、探索乡镇深化改革的目标
就长期目标而言，乡镇自治，实现乡镇建制的地方化和公利化，应当是乡镇改革的方向。但就近期目标而言，改革首先要解决的问题是如何建立起有效地领导和管理乡镇辖区内各项事务的有活力、有权威的管理组织。乡镇政府要把工作重点转到提供公共服务和发展公益事业上来。要进一步规范乡镇政府和村级组织的工作职能与事权范围，打造法治、诚信、廉洁、高效的服务型政府。
新时期乡镇行政管理体制的改革，要着眼于建设社会主义新农村的进程，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。这是一项政治性和政策性都很强的工作，必须从实际出发，在实践中大胆探索，大胆创新，积极稳妥地推进。
（作者系中共潍坊市委党校行政管理学教研室主任，副教授）
