作者： 王千华　王军  

[摘要]事业单位改革应建立法定机构制度，使“政-事关系”和事业单位法人治理结构法定化。“主管级事业单位-下属事业单位”的“两级事业单位”模式、和多政府部门代表参与的“主管级事业单位”理事会制度框架，应作为事业单位法人治理结构的主要内容，这有助于解决“管办分离”后，重建“政-事关系”和政治支持问题，并保证事业单位的独立性。

　　[关键词]法定机构 理事会 事业单位 法人治理
　　
　　事业单位“管办分离”改革后，事业单位与原主管部门之间的隶属关系被解除，事业单位与政府部门之间应形成什么样的新型关系，如何建立起替代性制度安排，防止 “管办分离”改革后出现“治理真空”等问题，需要进一步研究。本文主张建立法定机构制度，使“政-事关系”和事业单位法人治理结构法定化，并提出“主管级事业单位-下属事业单位”的“两级事业单位”模式，和一个以多政府部门代表参与的“主管级事业单位”理事会制度为基础的制度框架，作为事业单位法人治理结构的主要内容，为以后的制度细化设计提供一个分析基础。
　　
　　一、法定机构制度和事业单位法人治理
　　
　　法定机构是指根据立法机构通过的专门法律或一部法律的某些条款而设立的、具体职责和主要业务范围由法律规定的管理社会公共事务或提供公共服务的公营机构。

目前，部分地方已经率先运用地方立法权，吸取法国、德国等大陆法系国家公务法人制度和香港、新加坡的法定机构制度，起草法定机构条例，作为事业单位改革的部分内容。
　　法定机构制度是彻底解决“政事分开”问题的手段。在法定机构制度下，政府与作为法定机构的事业单位之间的关系由法设定，即“政-事关系”法定化，确定“政-事关系”的基础不再是行政机关的意志而是法律。任何法定机构的设立，或该机构新职能和新任务的产生，都需以特别立法为依据，政府对事业单位的支持、指导和监控也必须以特定立法为依据。法定机构根据立法有充分的管理、人事聘用和财政自主权，依法自主办理有关业务，具有相对独立性。
　　由此可见，法定机构制度的实施，将实现事业单位由行政管理向法治管理的转变。建立法定机构制度，应首先考量事业单位法人治理中的权力制衡和信息分配。
　　与传统的事业单位受“主管部门垂直管理”的“统治型”机制不同，事业单位法人治理是一种权力相互制衡关系，其核心是在法律、法规和惯例的框架下，以保护社会公众和政府投资利益为核心的一套权力制衡安排和约束激励机制。信息的分配决定权力的实际分配。法人治理要求权力制衡，就势必要求信息的分配合理，减少不同权力主体之间的信息不对称。与企业法人治理结构相比，事业单位法人治理结构中信息不对称的特征集中表现为两点：第一，事业单位以服务公众利益为主要目标，收取费用的目的是为了维护其基本运作而非营利，缺乏与经济利益相关的市场测试机制。企业法人可以直接从消费群体中获得反馈信息，而事业单位法人的消费者往往或者不是缔约的对方，或者由于提供的服务通常是低廉的，或者事业单位所提供的服务本身具有垄断性，从而使事业单位之间往往忽视了解竞争对方的服务内容、质量及其价格等信息，也就难以准确地把握自己的生产函数，竞争无形中受到限制，市场均衡价格必然受到扭曲，而投资者和社会公众却难以对其业绩做简单的定量评价。第二，在事业单位外部，消费者和公众不具备定性评价监测所必须的技术知识和能力。专业性越强的服务，在服务提供方和需求方之间的信息越不对称。以公共医疗服务为例，医务人员掌握专门的专业技能，真正的决定权在服务的提供者手中，多数情况下患者只是被动地接受。
　　作为法人治理组织框架的核心,理事会确定事业单位发展战略和发展规划,行使事业单位重大决策。在事业单位法人治理结构中，理事会制度的设计必须围绕消除和降低由于信息不对称所导致的代理成本，其重点应着眼于制衡政府部门利益和约束事业单位行政首长的权力。笔者主张建立多政府部门代表参与的“主管级事业单位”理事会制度，以此为核心，建立和完善事业单位法人治理结构。
　　
　　二、多政府部门代表参与的
　　“主管级事业单位”理事会制度
　　
　　作为“管办分离”改革后事业单位的最高权力机构，理事会理应成为事业单位连接政府关系的桥梁。
　　（一）采取多政府部门代表参与的“主管级事业单位”理事会制度，重建政府与事业单位关系
　　首先，建立“主管级事业单位”，即按照行业分类（如公共卫生、义务教育等）形成规模化的事业单位集群，并新设一事业单位取代原“行政主管部门”职能，对规模化的事业单位集群进行统一管理。原各事业单位的行政主管部门中“办事业”的职权和人员根据“人随事走”的原则由该新设事业单位接收，实现“主管部门”及相关权力（利）和义务由政府部门向该新的事业单位，即“管理事业单位的事业单位”转移的目标。由此形成“主管级事业单位-下属事业单位”的“两级事业单位”模式。
　　其次，在“主管级事业单位”中，建立多政府部门代表参与的理事会制度，作为上述两种重要权力的平衡机制。所谓“多政府部门代表参与”，是指各理事为各相关政府职能部门的分管官员，其理事身份由政府任命，使其理事行为成为一种公务行为。理事会提名包括行政首长和财务负责人在内的经营管理者,报政府审核任命。行政首长和财务负责人执行理事会的决策, 对事业单位日常工作具有经营管理权，向理事会汇报经营管理状况,接受理事会监督。
　　这种多政府部门代表参与的“主管级事业单位”理事会设置的好处在于：
　　1.改变了“办事业”的主体，改变“各自为事”、“事出多门”局面。我国事业单位效率低下的重要因素之一，是各个行政部门均有设置事业单位，形成各地方、各部门、各单位“各自为事”、“事出多门”局面，导致对事业单位中的非经营性国有资产监督职责不清,职权边界不明,权力交叉和权力虚位并存,越位与缺位并存，而公共事业资源配置与利用的社会化原则又要求事业单位改革必须打破国家公共事业资源的行政化分割与部门或单位所有制，调整和配置各类事业资源，提高各类事业资源的利用效率。笔者提出的建立“主管级事业单位”，就是改变了“办事业”的主体，为事业单位所占有的非经营性国有资产的监管创新提供替代性组织基础。一方面，打断了原来事业单位与其“行政主管部门”之间的隶属联系，将“办事业”的主体改为一个不具备行政权力的事业单位；另一方面，通过在“主管级事业单位”理事会中派驻代表，政府仍维持其作为出资者的间接控制权和作为行政部门的监管权力，保证社会公共利益、社会目标的实现。
　　2.解决了在“管办分离”后，重建“政-事关系”和政治支持问题
　　“管办分离”前，非主管行政部门对某事业单位的认同决定于其对该事业单位“上级主管行政部门”的认同，换言之，兄弟行政单位之间互相的认同延及作为行政单位“下级”的事业单位。在“管办分离”后，事业单位脱离了原“行政主管部门”的“主管”，但也丧失了原先通过“主管部门”与兄弟行政部门之间的沟通渠道，其与各政府职能部门之间的沟通联系变得独立而直接，其正当性和政治支持问题便显得脆弱。然而，事业单位毕竟是国家创办的从事公共服务的组织,“公共性”和“政府性”是其重要的特性。不论事业单位如何改制,都不可能(至少在短期内不可能)是“非政府”的。我们不能将它们与国外的非营利组织相提并论,甚至也不能与改革开放以来社会自发成长起来的非营利组织相提并论。因此，“管办分离”后，以何种模式重建“政-事关系”一直是事业单位改革讨论的焦点问题之一。