住房公积金增值收益分配与运营模式分析

一、住房公积金制度的法律性质
　　（一）住房公积金制度的目的和功能
　　 1、住房公积金制度的目的
　　住房公积金制度是政府为解决职工家庭住房问题的政策性融资渠道。世界各国住房金融制度、方法不同、但基本目标是一致的，都是着眼于解决居民住房问题。我国建立住房公积金制度的目的在于三个方面，即通过建立住房公积金制度，利用和调动个人努力、国家政策和单位资金支持以及长期储蓄推行国家新的住房机制，提高职工住房消费能力，改变原来福利分配、低租金使用的住房制度，逐步实现住房商品化和自住其力；形成和建立国家、单位、个人“三结合”筹资建设住房的新机制的良好形式；住房公积金制度作为一处新的融资渠道，能够吸纳大量社会资金，以扩大住房建设投资规模，增加住房建设总量，从而尽快解决居住困难。
　　 2、住房公积金制度的功能
　　首先，住房公积金制度是实施住房制度改革的中心环节。它通过职工低成本融资而提高其建房、购房的支付能力，并在客观上扩大了国家住房建设规模，加快解决职工住房问题。

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其次，有助于树立城镇职工的住房商品意识和金融观念。长期以来，在无偿分配、低租金住房制度下，职工没有住房是商品和自主解决住房的意识。最后，住房公积金制度是房地产和金融业结合的纽带。房地产业是资金密集、而又长期存在和发展的行业，没有金融业的介入和支持，在住房开发建设和住房营销流通阶段发放贷款，房地产业就难以顺利发展。
　　（二）住房公积金的性质
　　 1、住房公积金与财政资金的关系
财政资金主要来源于税收，是国家(政府)实现其职能，组织经济建设、科技文化建设、民主与法制建设、以及国防建设的财力保证，其所有权是国家全民所有。
　　 2、住房公积金与社会保障统筹基金的关系
国际公约规定，社会保障资金由企业(顾主)、政府和个人三方承担，具有统筹性质，以互助为基础，以保障个人最基本的需求为目的，如养老、疾病等等。
　　 3、住房公积金不同于单位住房基金
单位住房基金是用于住房建设、维护、管理以及资助职工建立住房公积金等方面的专项资金，其所有权归单位所有。在使用住房公积金时受到一定程度的限制。
　　二、住房公积金增值收益的核算和管理
　　（一）住房公积金增值收益的构成及其法律性质
　　 1、住房公积金增值收益的构成
　　就我国住房公积金目前的营运模式和投资组合来看，个人公积金增值收益主要由存款利息及存贷差额（即公积金存款与贷款之间的利息差额）两部分构成。其中，个人公积金的存款利息收入属于法定利息，其金额大小由中国人民银行规定的住房公积金存款利率确定，具有确定性；个人公积金的存贷差额系有关住房公积金管理机构对一定存量的住房公积金资金进行的除定存银行以外的其他投资所形成的收益。
　　 2、住房公积金增值收益的法律性质
　　根据国务院《住房公积金管理条例（修订）》（2002年3月24日第350号国务院令）规定，职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。同时，根据我国法律对所有权的界定，对所有人依法对自己的财产享有的占有、使用、收益和处分的权利。所有权具有四项权能，其中一条就是收益权，即获取财产所产生的利益和权利。因此，住房公积金是国家规定的“长期住房储金”，即是一种住房互助基金，对于每个在职职工具有法定、强制缴存的义务，住房公积金在一切业务中所生的增值收益，也属于个人合法增值收益，理应也享受增值收益的权利，应该归缴存人所有，并受到法律的保护。
　　（二）住房公积金增值收益的管理
　　根据国务院《住房公积金管理条例（修订）》和《财政部关于加强住房公积金财政监督管理的通知》（2005年月12月6日财综[2005]52号）规定：住房公积金增值收益扣除计提住房公积金贷款风险准备金后的余额属于政府非税收入，须全额上缴同级国库，实行“收支两条线”管理，并实行专款专用。其中：上缴管理费用，填列政府预算收支科目基金预算收入科目第8601款“上缴管理费用”收入科目；使用管理费用，填列政府预算收支科目基金预算支出第8603款“管理费用支出”科目。上缴城市廉租住房资金等其他收入，填列政府预算收支科目基金预算收入第8603款“其他收入”科目；使用城市廉租住房资金，填列政府预算收支科目基金预算支出第8602款“廉租住房支出”科目。财政部门核定住房公积金管理中心管理费用开支，从住房公积金增值收益中上交本级财政，由本级财政拨付。
　　此外，根据财政部1999年《住房公积金财务管理办法》和《住房公积金会计核算办法》、2000年《补充办法》，住房公积金贷款风险准备金有两种提取方式：一种是按照住房公积金增值收益的60%核定；一种是按不低于年度住房公积金贷款余额1%核定，从住房公积金增值收益中分配。
　　三、住房公积金增值收益再分配的建议方案
　　从发达国家住房公积金的增值收益再分配实践考察，其更接近于社会保障制度的功能，换言之，住房公积金制度是作为社会保障制度的有机组成部分，扶贫济困已经作为其主要功能。如日本工会“全劳济”的分配则分别用于：(1)在参保会员中分红；(2)向一些社会福利事业或团体赠款；(3)存入银行支付自然灾害赔偿金的积累；(4)作为发展基金。我国住房公积金具有互助合作基金的性质，目的是保证互助合作组织实现互利、互助、互济，净收益按一定比例分配给会员和支持公益事业。
　　为保障和尊重住房公积金缴存人的合法权益，最大限度地有效配置存量资金，我们认为，应按如下顺序对住房公积金增值收益进行分配：
　　（一）核定并支付住房公积金管理机构有关管理成本；（二）依法提取住房公积金贷款风险准备金；（三）根据决策机关（重庆市住房公积金管委会）的相关决议，提取城市廉租住房补充资金；（四）支付法定利息：按中国人民银行公布的人民币同期存款利率，按个人住房公积金占全市住房公积金银行存款总额比例，向住房公积金缴存人全额支付存款利息，并及时拨入其个人账户；（五）根据决策机关的相关决议，按个人住房公积金占全市住房公积金非银行存款总额比例，向住房公积金缴存人支付相应的其他增值收益（分红）。
　　四、住房公积金投资模式探讨
　　（一）当前住房公积金资金运营分析
　　我国住房公积金的资金运营率较低，而且方式单一，效率低。就全国来说，住房公积金的主要运营方式是:住房公积金的存储、个人贷款和买国债（其运营模式如图）。
　　 1998年，上海、北京、天津、浙江等少数地区住房公积金的运用率超过了70 %;全国住房公积金贷款余额474亿元，占可贷资金的比例不到60%，占住房公积金归集余额的47 %;全国有24个省、自治区、直辖市住房公积金的总体运用率低于35 % ，其中7个省、自治区的运用率低于20 %，个别地区住房公积金管理中理中心运用率低于5%。就2001年底，全国累计也才发放个人贷款970亿元，而当年全国住房公积金的归集余额为2405亿元，大量的住房公积金资金沉淀，使住房公积金难以保值、增值，甚至造成住房公积金资金的贬值，这严重的制约了住房公积金的发展。
　　（二）营运模式法律依据
　　根据2002年3月24日《国务院关于修改<住房公积金管理条例>的决定》修订)第四条规定:“住房公积金的管理实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的原则”；第二十八条规定:“住房公积金管理中心在保证住房公积金提取和贷款的前提下，经住房公积金管理委员会批准，可以将住房公积金用于购买国债”，目前公积金管理条例禁止住房公积金的多元化投资方式。但参照2001年12月，经国务院批准，国家财政部、劳动和社会保障部颁发了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》中的规定:放宽对社会保障基金投资方式和投资范围的限制，允许社会保障基金存入银行、买卖债券和其它具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金股票、信用等级在投资级以上企业债券、金融债券等有价证券。
　　（三）完善住房公积金资金运营模式的建议
　　 1、建立个人住房抵押贷款主导的运作模式
　　在个人住房抵押贷款规模不大、发展速度缓慢的地区，宜发展以个贷为主，国债、定期存款为辅的资金运作模式。个贷额的增加最能促进住房公积金的增值收益的增加，最能体现住房公积金的社会效益，从而实现住房公积金的良性循环。在实际工作中应尽量简化贷款手续，减少审批环节，方便职工贷款；取消各种不合理收费，减轻借款人负担；增强服务意识，提高服务质量，为借款人提供优质的贷款环境。
　　 2、住房抵押贷款证券化模式
　　由于公积金贷款利率低于商业性贷款利率，当对公积金贷款的需求迅速增长、出现资金缺口时，宜发展公积金住房抵押贷款证券化，将缺乏流动性但是有未来现金流量的住房抵押贷款通过结构性重组，转换为可在资本市场上流通的证券。借鉴国际经验，结合我市的实际情况，组建一家或与国内从事住房抵押贷款证券化业务的专门机构（SPV）建立战略合作关系，通过发行证券并出售个人住房公积金贷款及个人住房商业性贷款，藉此可获得资金滚动发放个人住房抵押贷款。
　　 3、区域一体化发展模式
　　个贷发展的区域间不平衡，阻碍了住房公积金贷款业务的发展。可通过同业拆借和全市统一运作两种方式，打破当前住房公积金在各区内部循环和封闭运营，形成住房公积金配置全市“一盘棋”的局面。如实现住房公积金在各区间的调用或拆借，以提高资金综合效率，同时也有利于各地制订更加灵活和宽松的住房公积金贷款政策，调动住房公积金制度参与者的积极性；结存住房公积金总额由市住房公积金管理部门统一调度，直接投入开放性的投资基金市场，结合其自由申购、赎回的特点，以基金资产净值作为申购和回赎价格的主要依据，保证住房公积金的流动性、安全性和保值、增值性。
　　 4、链接社保功能。
　　将公积金“个人积累制”模式逐渐覆盖原社保账户的“统筹管理”模式，扩大公积金的社保功能。目前可进行以下试点：
　　（1）设立倒按揭业务，向老年职工预购其产权住房，房款按月或按期向老人发放，用于老人养老金补充。待老人去世后收回其住房，再出售回笼资金。（2）允许职工退休时不领取公积金余额，而将其转入社保局个人养老金账户，随养老金一起发放，政府和社保部门应给予相应的政策鼓励。（3）对失业后重新就业有一定困难但又未达到退休年龄的职工，允许其提取个人公积金账户中全部或部分余额，作为失业救济金的补充