我国城市基础设施建设引入民营资本的思考

建国以来，特别是改革开放以来，我国的城市基础设施建设呈现出了一种加速发展势态。但城市基础设施短缺的问题依然十分突出，城市基础设施增加的速度赶不上经济发展和城市人口增长的速度，远远不能适应城市发展的要求。加大对城市基础设施的投资成为一项迫切的任务。民营资本进入城市基础设施建设是缓解城市基础设施供给不足及建设资金短缺的一个重要途径。借鉴经济发达国家经验,促进民营资本进入我国城市基础设施建设具有重大的意义。

论文百事通

?鸡? 一、发达国家城市基础设施建设引入民间资本的经验与借鉴
?鸡? 美国的城市基础设施建设以市场竞争为主，其基础设施服务主要由民间提供。19世纪美国正是依靠民间资本，利用欧洲资本市场建立起铁路系统的，其他能源，交通运输，电信也都由民间投资经营，甚至许多学校，医院也是私立或私人捐赠的。
?鸡? 日本基础设施有许多实体参与，主要为中央政府、地方政府、官方代理机构和私营公司。每个实体虽没有法律上的明确划分，但一般而言，中央政府负责基本的、核心的基建项目，这些项目的覆盖范围要跨越地方；地方政府负责同居民日常生活直接有关的基建项目；而官方代理机构和私营公司运作那些收取使用费和能够自给自足的基建项目。
?鸡? 法国和德国，两国共同的做法是把基础设施分为两类，一类是非经营性的或社会效益非常大的项目，如城市道路、地铁等，这类项目完全由政府财政预算投入，如果财政资金不能满足投资需求，则由政府向银行贷款，但贷款数额必须控制在财政长期预算可偿还的范围内；另一类是经营性的或可收费的项目，如供水、供气、污水处理、垃圾处理等，政府允许民间资本进入，鼓励私人企业通过市场融资，进行城市基础设施建设。
?鸡? 从国际比较考察中，可以得到两个具有规律性的结论：一是非盈利性或社会效益大的项目应由政府投资建设，二是经营性或可收费项目政府可利用市场竞争和民间资本来投资建设。
?鸡? 城市基础设施具有公共物品和私人物品的混合性决定了私人参与这一领域的可能性，而基础设施产品服务经济属性的多样性定了私人参与基础设施建设的形式上的多种多样。因此，政府完全可以针对城市基础设施的不同性质，减少政府的投资资金，而选择采取多种形式的私人参与机制。
?鸡? 二、民营资本进入我国城市基础设施建设的途径
?鸡? 1、通过联合、联营、集资、入股等方式进入基础设施领域。基础设施项目投资规模大，进入门槛高，而我国民营资本大多是小额资本，因此，民营资本进入该领域主要采用联合、联营、集资、入股等方式，但也不排除有实力的单个民营资本进入独资经营，如宁波雅戈尔股份有限公司通过入股投入巨资兴建杭州湾跨海大海；杭州锦江集团通过联营投资4.8亿元建成6个热电厂；北京市在“十五”期间投资1800亿元建设基础设施，其中900亿元用地修建地铁、轻轨，政府只投资20％左右，据悉，北京已出台了《鼓励民营资本投资城市基础设施的办法》，准备大量吸引民营资本参与。
?鸡? 2、通过逆向BOT的形式进入城市基础建设。在当前形势下，可考虑盘活存量资产以吸引民营资本，以向民营资本转移现存且具有可经营性的基础设施项目的产权和经营权为突破口，鼓励民营资本以逆向BOT（即先由政府出资完成项目建设，经营业段时间后，再有偿转让给民营投资者）或者说以赎买现货的形式进入基础设施领域。政府部门可以从转让中获得客观的置换资金，可将公用设施的一些无形式引入民营投资，民营资本进入基础设施领域。由于其体制的优势，有利于提高现有基础设施项目运行效率，从而相对增加了投入。
?鸡? 3、政府通过引导、补贴等方式吸引民营资本进入城市基础设施建设。由于基础设施价格尚未理顺，影响了民营资本投资的积极性，所以对盈利能力不高，但社会效益较好的项目，政府可通过财政补贴或其他转移支付手续，引导民营资本投入。
?鸡? 4、通过实行特许权招标投标，市场化投融资方式的创新吸引民营资本进入。可采用BOT（建设—运营—移交），BOT（建设—转让—运行）TOT（转让—运行—移交）等方式吸引民营资本投入基础设施领域，如长沙市急需修建水厂，但市财力有限，对外招商来未成功的情况下，大胆吸引湖南长大建设有限公司投资建设经营第八水厂，取得了成功。北京民营桑德环保产业集团于1999年开始引入BOT融资方式，并于2000年自筹资金建设运行北京肖家河通州区卫星城两个市政污水处理厂，这是我国第一个真正由国内民营企业投资兴建的市政污水治理项目。
?鸡? 三、我国城市基础设施建设引入民营资本应注意的几个问题
?鸡? 1、城市基础设施建设不能全面私有化。
?鸡? 我国不能走西方基础设施大规模私有化的路子，但为了加快基础设施建设和提高基础设施投资效益，应当采取多种形式培育基础设施投资主体，采取多种形式拓宽民营资本进入基础设施的渠道。虽然党的十六届三中全会决议中已经明确提出允许非公有资本进入法律未禁入的基础设施领域，但是政策的具体落实还尚等待时日，特别是由于很多基础设施具有公益性，因此在该领域引导私人部门投入还需要更多的政策支持。
?鸡? 2、对城市基础设施项目进行分类，实行投资主体多元化。按照项目区分理论，根据基础设施各产业投资的方向及其回报情况的不同，我们可以把城市基础设施分成三类即非经营性项目、经营性项目和准经营性项目。非经营性项目具有纯公共物品的特点，它没有确定的收费对象，其产出或服务无偿提供，会产生“搭便车”的现象。因此这些项目的环境效益和社会效益较高，但不能取得任何经济利益。例如，大江大河的治理，防沙林建设，以及地立的防洪大提、城市绿化等。由于这类项目缺乏经济利益，且具有较强的福利性，因此不可能引起私人部门的兴趣，它的投资主体应该为政府部门，资金来源主要依赖财政。经营性项目拥有私人物品的特点，它们有固定的收费对象，能全部回收投资，而且能够产生资本积累，其中有些项目的投资盈利性甚至超过一般竞争性行业，如通迅、管道煤气等。因此这类项目应允许不同所有制形式的企业，以及个体的、联营的、合作制、国有的、跨地区、跨部门、跨所有制的资本，包括国外的资本进入。而政府投资应该从该领域退出，并积极为该领域创造一个公平合理的竞争机制。准经营性项目具有准公共物品的特性，它们虽然能够通过收费收回一部分投资，但其收费远不能满足自身投入产出的良性循环。对于这类项目，可以采用政府和私人部门共同介入的方式，例如政府给予适当补贴或政策优惠，然后由私人部门按照经营性项目模式进行操作。
?鸡? 3、转变政府职能，为民营资本进入城市基础建设提供保障。
?鸡? 在市场经济条件下，政府的主要任务是解决市场失灵问题，其主要职能是做好宏观调控，社会管理和公共服务。政府要为民营资本进入城市基础建设提供服务，不要具体干预民营企业的生产经营活动。同时要对民营资本的经营活动进行监督，保护公平的市场竞争秩序，维护城市公共基础设施的正常运营，提高人民生活水平和质量。对城市基础设施建设要进行适用性，超前性的科学论证，既要提高基础设施产品和服务的质量，以要节约、节省开支，不搞重复建设和低水平的建设。
?鸡? 4、尽快制定民营资本进入城市基础设施建设的法律法规。市场经济是法制经济，民营资本，进入城市基础设施建设必须规范有序，有相关的法律作保障，这是基础设施投资体制改革的要求，也是城市基础设施建设发展的必然。虽然近年来，政府一直希望打破经营性基础设施建设的投资垄断，但是长期以来，政府并没有给予法律法规方面支持，国家没有出台相应的投融资管理办法。对投融资体制，对所有者、投资者、经营者的义务的权益，对资金来源、归集、投入、使用、管理、收益、分配等问题没有明确法律规范，这影响了社会力量、社会资金对城市基础设施投资的积极性，而且还造成很多好的基础设施融资方式无法在我国实施。只有相应的法律法规，才能规范民营资本的投资行为，促进和鼓励民营资本进入城市基础设施建设