新发展阶段我国流动人口的包容性治理研究
刘程
摘要：我国流动人口管理与服务模式仍然存在许多深层次矛盾。立足于新发展阶段的新形势、人口流动的新趋势及其管理与服务的新要求，亟需推动我国流动人口管理与服务模式向包容性治理转型。流动人口的包容性治理强调“以人为本”“权利理性”“协作共治”“平等共享”，其核心是加快推进基本公共服务均等化、保障流动人口的合法权利、促进流动人口的社会融合。流动人口的包容性治理是一项系统工程，需要深化户籍制度、社会福利制度、财政体制、农村土地制度等配套改革，需要健全跨部门跨地区协同治理机制、多元共治机制以及流动人口的自治机制。
关键词：新发展阶段；流动人口；包容性治理；公共服务；权利保障；社会融合
DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.04.008
人口流动是改革开放以来我国经济高速增长的重要引擎。有研究显示，人口流动对我国经济增长的贡献率高达20%—30%。[1]在进入全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新发展阶段之后，我国正面临着经济增速放缓、区域与城乡发展不平衡、人口陷入极低速增长和负增长、逐步迈向中度和重度老龄社会等严峻挑战。与此同时，流动人口也出现了增速放缓、流动人口老龄化加速、劳动年龄流动人口断层风险加剧等新趋势。立足于新发展阶段的新形势、人口流动的新趋势及其管理服务的新要求，亟需推动流动人口管理与服务模式实现向包容性治理的转型、推动流动人口平等共享社会发展成果、真正落实以人为核心的新型城镇化，从而为新发展阶段的经济社会高质量发展提供可持续的要素支撑。[2]这既是加强与创新社会治理、实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，同时也会影响到有效解决新时期社会主要矛盾和推动实现共同富裕的实现前景。
一、我国流动人口管理与服务模式的现实矛盾及原因分析
新中国成立之初，为了在资源匮乏条件下优先发展重工业，国家实施了严格限制人口流动和控制城镇人口规模的政策。20世纪80年代之后，随着工业化和城市化的快速发展、农村劳动力剩余与城市劳动力不足之双重矛盾的凸显，我国出现了农村劳动力向城镇地区的大规模流动现象，国家逐步有限度地放开了户籍制度限制（包括蓝印户口、小城镇户口等）。进入本世纪以来，户籍制度改革从促进农村劳动力自由流动、建立城乡统一的劳动力市场进一步过渡到建立基本公共服务均等化制度。党的十八大以来，我国进入到推进以人为核心的新型城镇化阶段，并实施了推动1亿非户籍人口在城市落户、推动城镇基本公共服务实现常住人口全覆盖、放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制等政策。与此同时，各地还形成了治安管理拓展型、大人口机构统筹型、专业机构协调型等多样化的人口流动管理与服务模式。[3]
有研究认为：这些改革逐步打破了制约人口自由流动的制度性障碍，显著地促进了人口的空间横向流动和社会纵向流动。[4]但也有研究指出：这些改革并不彻底，流动人口仍然面临各种显性或隐性壁垒。[5]而且，流动人口管理与服务体制中仍然存在许多深层次的张力。[6]比如，中央倡导的公平正义、包容共享等执政理念，被一些地方政府权宜性地演化为基于地方经济社会发展需要的选择性吸纳（如“经济接纳，社会排斥”“吸纳人才，疏解所谓‘低端产业人口”）。[7]地方化和碎片化的福利制度安排，使得流动人口难以获得平等的福利地位。具有联邦主义特点但地方政府财权事权不匹配问题突出的财政体制，导致地方政府推动基本公共服务均等化的能力和动力不足。在发展不平衡的城镇化格局下，流动人口的大城市偏好与落户政策的中小城市导向之间的矛盾难以化解。缺乏公平合理的市场化退出机制的农村土地制度，也限制了流动人口“带资进城”与全面融入城市的机会。
流动人口管理与服务工作机制同样存在许多矛盾。在管理与服务主体方面，条条分割和条块分割式的碎片化管理制约了流动人口管理服务资源整合与工作协同的实际成效。[8]在属地化管理体制下，流入地实际承担管理与服务工作但缺乏制度激励，流出地政府则参与不足，因此难以形成“一体化”和“一盘棋”式的工作成效。在政府主体之外，各类社会主体与流动人口自身的作用未能得到充分发挥。在管理与服务方式方面，仍然存在“重管理，轻服务”的路径依赖。在流动人口群体与利益诉求分化的背景下（尤其是新生代流动人口、城市流动人口、高学历流动人口、家庭化流动人口、老年流动人口、自雇或创业型流动人口、农村回流人口等），流动人口对公共服务的需求呈现出纵向增加、横向扩张的趋势（如广义劳动权利、家庭团聚、子女教育、精神文化生活、社会参与等），更加凸显了流动人口管理與服务模式的内在矛盾。在管理与服务绩效方面，城市基本公共服务均等化进程仍显滞后，流动人口的劳动力市场地位（职业地位、薪酬回报、工作条件、劳动强度、就业稳定性与失业风险等）、居住条件与生活境遇、子女教育、社会保障、社会融合等方面处于系统性弱势地位。[9]为了有效解决这些问题，势必要推动流动人口管理与服务模式实现向包容性治理的转型。
二、治理理论与流动人口的包容性治理
包容性治理理念源于治理理论。治理理论的代表人物詹姆斯·罗西瑙认为，治理（Governance）是受共同目标支持并由多元主体参与的活动。[10]奥斯特罗姆等提出了多中心治理理论，并阐释了它在提高决策合理性与有效性、降低策略成本与信息成本、克服搭便车行为等方面的优势。[11]朱利安·爱德兰博的互动治理（Interactive Governance）理论倡导各利益相关主体广泛参与决策和执行过程。[12]赫尔曼·哈肯的协同学理论认为：通过系统内部各要素及其与系统外部的有序协作，可以实现资源最大化利用和整体功能放大的协同效应。[13]佩里·希克斯的整体性政府（Holistic Government）理论强调部门间主义、跨功能合作、跨组织边界整合等，推动了跨部门协同治理理论的完善。[14]
在针对移民治理的研究中，亚历山大·贝茨进一步指出：良好的移民治理必须满足效率（Efficiency）、公平（Equity）、合法性（Legitmacy）和权利（Rights）要求。[15]西方移民治理政策主要集中于移民准入控制、权利保护、社会经济融合等方面。[16]其中，移民准入控制包括准入条件限制、配额限制、非法移民的合法化等。移民权利保护主要指保护移民所拥有的发展权利。移民的社会经济融合既包括流入地通过制度安排而进行的社会吸纳，也包括移民自治以及在多元文化主义理论影响下的多元协同共治。
建立于治理理论与移民治理实践的基础之上，包容性治理又融合了包容性发展的“平等”（机会）、“参与”（过程）、“共享”（结果）理念，强调以“以人为本”代替“以物为本”、以“权利理性”代替“技术理性”，推动实现协作共治与平等共享。[17]它意味着各级政府要积极承担包容性发展的责任，推动流动人口平等共享经济社会发展成果，从而将以人为核心的新型城镇化真正落到实处。[18]
三、新发展阶段我国流动人口的包容性治理
流动人口包容性治理的核心在于切实面向流动人口及其家庭全生命周期所需，加快推进基本公共服务均等化、保障流动人口的合法权利、推动流动人口的社会融合。其重点是优化就业创业服务与劳动权益保护、提供公平普惠的教育与培训服务、保障流动人口及其随迁家属的健康权益、优化安居服务与改善居住条件、提高社会保障覆盖率与保障水平、推动流动人口的社会参与和社会融合。
优化流动人口的就业创业服务和劳动权益保护。为流动人口广泛提供职业介绍、政策咨询、职业培训、就业援助等就业服务。加强劳动监察执法力度和对违法用工的惩处力度，完善欠薪保障资金的差别化征缴、申请和垫付、追偿机制。完善劳动争议仲裁和调解制度，探索在司法程序、法律援助、诉讼费用减免、司法救助资金保障等方面给予弱势流动人口以倾斜性的制度安排。建立健全多元化法律援助体系，为流动人口提供普惠可及的劳动权益保护服务。推动建立企业工资集体协商制度，推动流动人口参与工资集体协商，保障其逐步合理提高工资水平的权益。发挥税收政策（如企业税费抵扣）的调节作用，引导企业积极开展流动人口在岗和转岗培训，提高流动人口的劳动技能。将符合条件的流动人口纳入创业培训补助范围，为流动人口创业者提供优质配套服务。
为流动人口随迁子女提供优质公平普惠的教育服务。强化基本公共教育投入，保障随迁子女接受普惠性义务教育的权利。逐步扩大学前教育、高中阶段教育与职业教育资源向随迁子女的开放力度，切实满足随迁子女的学前教育和高中阶段教育需求、赋予更多随迁子女就地参加高考和接受高等教育的机会。同时，加大职业教育投入力度、扩大职业教育补助范围，健全产教融合的人才培养模式，为有职业教育需求的随迁子女提供优质和适应劳动力市场要求的职业教育服务。
切实保障流动人口及其随迁家属的健康权益。通过完善社区公共卫生服务、“送健康进企业”“互联网+医疗服务”等方式，不断提升流动人口聚集地区的公共卫生服务可及性，推动流动人口及其随迁家属平等享受各类基本公共卫生服务。通过“抓两头（儿童和老人）、带中间（劳动年龄人群）”的方式，逐步弥补流动人口公共卫生服务的薄弱环节。强化高危行业与岗位的职业病防治工作，严格落实高危行业与岗位从业流动人口的定期体检机制。广泛利用社区、企业、新媒体等渠道，向流动人口普及健康知识、倡导健康生活方式。
构建适应流动人口需求的多样化住房保障体系，切实改善流动人口的居住条件。通过出台土地和税收优惠政策等手段，引导流动人口集中的开发区、产业园区、大型集贸市场、大型企业与工厂等按照“政府规划、企业投资、市场运作”的模式，提供公租房、员工宿舍等符合流动人口需求的住房资源。在城郊农村集体土地上，探索由村镇集体经济组织通过自行开发运营、联营、入股等方式建设租赁住房，并有效覆盖流动人口等各类人群。在优先关注事关城市实现人才集聚、发挥人口红利的核心群体的基础上，推动将更多流动人口纳入各类保障性住房的覆盖范围，通过实物配租、货币补助等方式满足流动人口对保障性住房的基本需求。因地制宜地通过整村改造、局部拆建、综合整治等方式，统筹推进城中村、城边村、棚户区的改造与治理工作，多管齐下地优化流动人口的居住条件。
提高流动人口社会保险的参保率和统筹层次，完善社会保险的异地对接机制，并为经济困难者和特殊流动人口提供必要的社会救助服务。完善广泛覆盖流动人口的社会保险体系，并通过约束性规定和优惠政策引导用人单位积极为流动人口投保。同时，加大对自由职业者、小商贩、中低端服务业从业人员参保的政策支持，切实提高其从业人员的参保率。逐步提高社会保障基金的统筹层次，配套建立区域间成本分担和利益补偿机制，逐步实现社会保障异地对接的“零障碍”。深化医疗保险异地就医住院费用直接核查与结算改革，扩大基层直接结算定点医院的覆盖范围，并逐步调整流动人口在异地基層医疗机构就诊的结算标准。鼓励养老保险采取灵活的缴费年限规定，探索建立分段计算、量化折算与合并享受养老保险权益等政策，加快畅通养老保险的异地迁移渠道。逐步有条件地将流动人口特殊困难群体纳入低保和医疗救助范围；积极利用公益慈善等力量，加大对因病致贫、因病返贫的流动人口家庭的救助帮扶。
推动流动人口的社会参与和社会融合。简化流动人口在现居住地或工作单位选区参加选举的程序，保障流动人口的选举权和被选举权，确保公共政策制定过程能够充分吸纳流动人口的利益诉求。在各级党代会代表、人大代表等的产生以及评选各类荣誉称号时，确保吸纳一定比例的优秀流动人口。引导流动人口积极参与社区居委会选举、参与社区议事活动，充分发挥流动人口中的优秀分子和积极分子参与社区建设、联系和服务流动人口的桥梁与纽带作用。充分发挥群团组织、居委会、社区活动中心以及各类社会组织的功能，广泛开展流动人口普法教育、市民素养教育以及地方语言文化、生活习俗培训等活动，推动流动人口实现社会文化融合。
四、流动人口包容性治理的制度改革
流动人口的包容性治理是一项系统性工程。推动流动人口的包容性治理，还需要优化城镇化布局，深化户籍制度、社会福利制度、财政体制、土地制度等制度改革，从而从根本上化解流动人口治理过程中的深层次矛盾。
构建科学合理的城镇化布局。逐步形成以都市圈为主体、以中小城镇为网底的城镇体系，鼓励多样性的城镇化模式。加快都市圈内部资源共享，推动大中城市的人口、产业和功能向郊区和周边地区转移扩散。通过完善配套设施与加强资源配置、增强中小城市（尤其是县城）与小城镇的就近吸纳与安置能力，引导流动人口基于风险与收益、机会与资源、家庭生命周期与个人发展需要等因素而有序选择流动、就业和定居。
继续深化户籍制度改革。深化推进户籍制度改革，扩大实行城市群内户口通迁、居住证互认、户籍准入年限累计互认等制度，探索以经常居住地登记户口制度。探索超大城市不同区域的差异化户籍政策，有序放宽郊区新区的户籍限制。逐步推动公共服务与福利保障脱离户籍载体独立运行，推动基本公共服务常住人口全覆盖扩大到所有公共服务，实现户籍制度的“去等级化”和“去价值化”，逐步破除隐性户籍壁垒。随着户籍身份附着福利的减少，将会为流动人口获得平等机会与待遇、实现社会资源的优化配置创造良好条件。
建立低标准、均等化、可转移的“国民待遇”和差别化“市民待遇”相结合的新型福利制度。在国家层面，明确所有社会成员均可享受的基本公共服务的目录和执行标准，并作为“国民待遇”统一纳入基本公共服务的个人账户，推动流动人口普遍享受到一体化、可转移的公共服务。在此基础上，鼓励各地根据实际能力逐步提高公共服务标准，作为差别化的“市民待遇”（如地方增补的基本公共卫生服务项目、地方性的养老金标准、保障性住房等），并逐步赋予流动人口与户籍人口基本同等的“市民待遇”标准。
建立健全事权财权相匹配的财政体制。落实“人地钱挂钩”机制，扩大中央与省级财政对流动人口治理的转移支付力度。简化财力性转移支付的内部结构、提高一般性转移支付的比例，并探索建立纵向转移支付与横向转移支付相结合的财政制度，增强地方政府推进基本公共服务均等化的能力。提高地方政府的税收共享份额，推动形成地方财政收入随流动人口规模扩大而增加的机制。积极探索投入多样化、运行市场化、使用社会化的保障机制，引导民间资本、社会资金、外资通过适当形式有序进入公共服务领域，形成具有可持续性的资金保障机制。同时，督促各地政府按照常住人口调整财政分配结构，将流动人口纳入教育、社会保障、医疗、就业等相关民生支出的测算范围。
健全完善农村土地流转制度。推进农村土地集体产权制度改革，完善承包地三权分置制度，保障农民对承包地占有、使用、收益、流转和土地经营权抵押、担保等权利。建立城乡要素双向流动机制，完善进城落户农民在农村的相关权益退出机制。在对农村土地和农民住房进行确权、登记、颁证的基础上，遵循自愿、合法、公正、有偿原则，因地制宜地采取有偿转让、出租等多种流转形式，保障农村转移人口对承包土地、宅基地、农房和集体资产股权享有更大的处置权，保障农民“带资进城”的权益。
五、流动人口包容性治理的多元协同机制
构建多元协同治理体系是流动人口包容性治理的必然要求。在这一体系之下，政府需要转向“有限治理”。对于那些涉及广泛共同利益的公共服务，政府必须积极承担责任、以实现公平；对于可以市场化的公共服务，政府可以在做好统筹规划的基础上向私营部门和第三部门购买公共服务，以提高服务效率与服务质量。在政府系统内部，中央政府需要对下“放权赋能”，流入地政府需要主动承担治理职责，流出地政府需要成为协同治理主体。同时，公众、各类社会主体和流动人口自身也需要成为治理过程的积极参与者。
健全流动人口治理的跨部门资源整合与协同机制。建立纵向到底（由中央到基层）和横向到边（跨部门）的流动人口信息登记与共享机制，系统整合户籍登记、就业登记、房屋租赁、卫生健康、社会保障、子女入学等各类数据，实现流动人口基础信息的互联互通与资源共享。充分利用地理信息系统、大数据、物联网、人工智能等新兴技术补充采集数据，为流动人口动态监测、公共服务需求识别与精准供给等提供信息支持。设立高层次、有权有责的流动人口工作牵头部门（或协调机构），建立联席会议制度、资源共享制度、定期通报制度与目标考核机制等，实现各部门分工明确、协同有序的共治格局。[19]同时，建立健全流动人口治理重心下移的长效机制，推动流动人口治理工作落实落地。
建立健全流动人口治理的跨地区协同与联动机制。通过协调利益、明确权责，在人口流入地与流出地政府之间广泛建立跨地区工作协同和联动机制，加强流动人口的信息共享、职业指导与职业介绍、劳动培训与教育、劳动权益保护、治安管理等方面的合作，逐步实现流动人口治理的跨地区“一体化”。人口流出较多的地方政府要积极组织开展劳动技能与劳动政策培训（比如农村“两后生”劳动预备制培训与职业教育）、劳务输出服务，密切配合流入地的治理工作（如人口信息核實与反馈、医疗保险异地结报对接），并积极开展针对流动人口留守家庭成员的各项公共服务（如留守儿童的义务教育、留守老人的养老保障与医疗服务）；同时，通过实施优惠政策和优化服务，支持流动人口将资金、技术、经营方式等带回家乡，反哺欠发达地区的经济社会发展，加快推动乡村振兴和共同富裕。
完善社会参与的多元共治机制。引导企业等经济组织在保障流动人口基本劳动权益的基础上，不断提高其广义劳动权利（如体面劳动机会、工资增长机会、缴纳社会保险、职业培训等）。工会创新组织形式与入会方式，强化自身独立地位、职能权威及履职能力，并强化地区间、部门间的工会联动机制，有效维护流动人口的劳动权益。共青团、妇联等为流动人口搭建联系政府部门的制度化渠道，通过集体协商、对话协商、调解仲裁等途径，保障流动人口的各项合法权益。社区积极开展辖区内流动人口的信息登记，并引导流动人口积极参加社区议事、决策等活动；同时，为流动人口提供必要生活援助、融合教育、法制宣传服务等，加快流动人口的社区融入进程。社会组织积极承接政府购买公共服务，为流动人口提供就业创业咨询、法律援助等专业服务，不断提升公共服务的可及性、覆盖率与服务质量。
健全流动人口的自治机制。引导与扶持行业协会、同乡会等流动人口自组织开展信息沟通、诉求传递、成员支持、矛盾协调、权益保障等服务，发挥其节约治理成本、提高治理效率和满足多样化治理需求的比较优势。吸纳综合素质好、有较高威望的流动人口加入基层管理队伍及社区自治组织，代表流动人口行使民主管理与监督权利，并产生凝聚民心、汇聚民力的作用。同时，引导流动人口积极积累人力资本、提高综合素养，开展自我管理、自我教育和自我服务，积极实现社会文化融合。
六、结语
流动人口的包容性治理吸纳了治理理论与移民治理理论，融合了“包容性发展”的平等、参与、共享精神，并致力于加快推进基本公共服务均等化、保障流动人口的合法权利、推动流动人口的社会融合。通过治理体制机制的配套改革，将有助于化解流动人口治理过程中的深层次矛盾，有助于提升流动人口治理的能力与动力，有助于提高治理的回应性、参与性与治理绩效，从而真正实现相关主体广泛参与治理、共享治理收益的目标。这将为有效应对新发展阶段的新挑战和实现经济社会健康、可持续和高质量发展提供保障。
说明：本文系国家社科基金项目“转型时期普遍性社会焦虑的形成、分化与治理研究”（19BSH131）、团中央“青少年发展研究”课题“青年优先发展理论与公共政策研究”（22JH065）的阶段性成果。
参考文献：
郭田勇.我国流动人口规模为何先增后减[EB/OL].（2019-02-25）[2023-06-11].http：//www.rmlt.com.cn/2019/0225/540320.shtml.
任远.包容性治理城市流动人口[N].光明日报，2016-10-2（7）.
肖周燕，郭开军，尹德挺.我国流动人口管理体制改革的决定机制及路径选择[J].人口研究，2009（6）：94-101.
Shen T Y， Lao X， Gu H Y. Migration Patterns and Intentions of Floating Population in Transitional China：The Road for Urban Dream Chasers[M].Springer，2022.
Hong R J，Tseng Y C，Lin T H.Guarding a New Great Wall：the Politics of Household Registration Reforms and Public Provision in China[J].The China Quarterly，2022（251）：776-797.
唐有财.双重转型、双重张力与流动人口治理框架的建构[J].社会科学，2015（6）：78-85.
Wang C G.Local Governance in China： Realizing the CitizensRights of Migrants.China Population and Development Studies，2018（2）：11-31.
周学馨.从流动人口管理走向流动人口治理[J].探索，2009（4）：121-125.
Lao X，Zhao Z H，Gu H Y.Revisiting Hukou Transfer Intentions Among Floating Population in Chinese Cities：Spatial Differences and Multi-Level Determinants[J].SAGE Open，2022（2）：1-16.
詹姆斯·罗西瑙.没有政府的治理[M].张胜军，刘小林，译.南昌：江西人民出版社，2001.
埃莉诺·奥斯特罗姆，拉里·施罗德，苏珊·温.制度激励与可持续发展[M].毛寿龙，译.上海：上海三联书店，2000.
Edelenbos J.Institutional Implications of Interactive Governance： Insights from Dutch Practice[J].Governance，2005（1）：111-134.
赫尔曼·哈肯.协同学——大自然构成的奥秘[M].凌复华，译.上海：上海译文出版社，2001.
Six，P.Holistic Government[M].London： Demos，1997.
Betts，A.Global Migration Governance[M].New York：Oxford University Press，2011.
刘小敏，张桂金.西方劳务移民社会治理研究[J].社会发展研究，2015（1）：209-233.
徐倩.包容性治理：社會治理的新思路[J].江苏社会科学，2015（4）：17-25.
郑杭生，陆益龙.开放、改革与包容性发展——大转型大流动时期的城市流动人口管理[J].学海，2011（6）：76-80.
陈丰.流动人口跨地区服务管理机制衔接研究[J].社会科学，2014（1）：91-98.
