产业空间资源存量更新与优化配置的数字赋能
杨凡 郑文杰 于丁一
摘要：产业空间资源的存量更新与优化配置是提升上海土地空间绩效的重要途径，在政府数字化转型背景下，以数字化赋能空间资源存量更新与优化配置、提升配置效率至关重要。以上海某区产业科技投促管理平台的构建过程为例，发现当前产业空间资源配置中普遍面临着可用空间散而不统、存量资源旧而不活、产业项目管而不理、政策信息多而不见等问题，故而数字化赋能应当从“产业资源—空间资源”的要素集成、“分类管理—跟踪反馈”的流程治理、“精准推送—分析解读”的政策服务等三方面着力，从而实现产业与空间精准有效的匹配，支撑存量更新与优化配置。城市产业空间数字化治理水平提升的背后，更应推动政府治理理念的革新与体制的重塑，完善数字化人才队伍建设等，从而避免数字赋能“异化”为数字负担的可能。
关键词：数字化转型；产业空间；资源配置；投促管理；信息化平台
DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.04.004
在全球经济发展放缓的背景下，上海面临着传统产业增速降低、产业结构调整和发展方式转变的严峻考验，如何优化产业空间资源配置水平是上海亟待解决的重要课题之一。党的二十大报告指出：“要加快建设网络强国、数字中国。”习近平总书记指出：“加快数字中国建设，全面贯彻新发展理念，以信息化培育新动能，用新动能推动新发展，以新发展创造新辉煌。”2023年2月，国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，指出要促进数字经济和实体经济深度融合，以数字化驱动生产生活和治理方式变革。在国家战略指引下，上海作为我国深度融入全球经济运行体系及全球科技创新网络的前沿阵地，已通过“一网统管”和“一网通办”等数字平台建设，积极提升政务数字化智能化水平，全面赋能经济社会发展。在此基础上，如何通过数字化转型进一步提升产业空间资源的更新与配置能力、优化营商环境和赋能经济发展，是本研究的关注重点。
一、研究综述与思路
（一） 研究综述
当前，学界关于政府治理数字化转型的讨论主要有以下方面：第一，是数字政府基本内涵研究。数字化至上就是用户至上，“以用户为中心”也成为政府数字化转型日益重要的导向，应从战略层面、制度层面、治理层面及技术层面设计改革路径。[1]数字政府的意蕴不仅限于技术层面的突破，更重要之处在于推动政府理念的革新、政府职能的转变和政府体制的重塑，数字政府的目标是将巨型科层组织变革为适应信息经济的无缝隙的、网络化的服务型政府；[2]数字技术驱动治理能力的类型与维度包括重构政府治理能力的构成、赋能政府自身治理、赋能政府的经济与社会治理。[3]第二，政府数字转型的经验比较研究，认为国外数字政府建设已经从过去单纯的技术运用、基于部门的数字服务提供发展到当前基于整体政府的数字化履职改革阶段，我国可从政府数字化ICT项目集约化管理方法、数据治理、服务与信息管理标准建设、数据隐私保护、政府数据开放、多方参与等维度进行借鉴优化；[4]第三，政府数字转型中的数字负担研究。数字治理负担是压力型体制对数字技术形塑的后果，其主要原因是数字技术手段和目标的脱节、数字能力素养不够等，[5]其突出表现在数字乡村的技术手段嵌入乡村社会的治理情境，产生乡村治理的数字负担和压力。[6]第四，数字政府管理实践案例研究。例如，济南先行区绿色数字平台包括以绩效检测、多元市场参与和无界联动重点的顶层设计框架；[7]北京市“多规合一”协同平台以优化营商环境改革和工程建设项目审批改革为目标，通过平台协作实现对建设项目进行综合性决策的实践。[8]以上研究从理论内涵、数字治理、实践应用等层面对数字政府平台建设展开，对产业空间资源优化的数字化转型具有一定借鉴意义。
从产业空间资源配置视角的研究多见于空间规划领域，认为“工业4.0时代”所带来的产业创新必然带来产业空间规模、区位、供给模式、组织模式等诉求的改变，产业空间规划方法和重点发生都应在此基础上进行相应转向：空间开发模式上从低效增量扩张转向高效存量更新；关注重点上从单一功能的空间利用方式转向多元混合利用。[9]面临产业空间管理粗放、利用效率偏低等突出问题，有研究还建立“分类—统筹—协作”的产业空间规划技术框架，并就未来产业空间规划提出建立大数据支持的产业空间动态监测机制、优化战略留白空间激活利用机制、强化多元主体协作机制。[10]总体而言，产业空间资源优化配置的规划理念、规划逻辑、技术方法等已发生明显转向，但数字化如何进一步赋能产业空间规划的相关研究还较少。
（二）研究思路
案例研究是政府数字化转型研究的主要方法之一。本研究以上海某区“产业科技投促管理平台”的构建过程为案例展开分析，通过在平台构建中发现的产业空间资源配置的问题、提出以数字平台建设赋能资源优化配置的主要思路，并对产业空间的数字化治理问题进行思考。
选取该案例基于以下原因：一是该区产业空间优化配置需求迫切。该区拥有大量开发区，其地域大、纵深广、要素多、场景丰富，但产业空间的資源配置仍面临重点区块功能单一，缺少联动；南北发展差异大，资源要素流动不畅；增量空间不足，存量土地更新难等现实问题。二是该区数字化转型基础相对较好。围绕政务治理数字化转型，该区已建立区级大数据中心，依托“城市大脑”城运数据中台，对城市基础数据进行统一管理。同时，该区各管委会、园区及街镇等各级主体已在逐步开展并探索数字产业地图及数字宣介等数智服务工作。
具体来看，该区在厘清产业空间资源优化配置基本逻辑的基础上，搭建了“3+1”的“产业科技投促管理平台”：1个动态全要素资源库，整合全区全维度产业资源要素，建立要素完整、规范统一、动态更新的数据底座，提升产业项目与空间资源配置能力；1个全流程管理项目库，数字化整合多类型、多阶段产业项目管理工作流程，构建项目全生命周期管理的应用场景模型；1个多维度匹配政策库，建立信息完整、分级分类的政策工具箱，推动政务信息公开与产业发展信息共享，优化政策信息数字化发布与产业项目招引落地的精准匹配机制；1个多平台可视化全景大屏，以产业空间大数据地图和三维模型为底图，集成全区各项产业关键指标，实现全景信息一屏总览功能（图1）。通过这一平台的构建，有效打通产业项目、用地、政策资源数据，为产业空间优化配置和数字治理提供支撑。
二、产业空间资源配置中存在的问题
尽管上海某区通过每年大量产业项目的落地，有力支撑了全市产业高质量发展。但在产业空间资源高效配置管理方面，客观上仍面临着新增空间散而不统，存量资源旧而不活，产业项目管而不理，政策信息多而不见等方面的问题。
（一）可用新增空间少，产业项目落地缺乏有效统筹
产业转型升级需要空间资源（如土地、房屋）来承载，而产业空间紧约束的情况在较长时期内仍然存在。一方面，该区要拿地的产业项目多，但是立即可用的土地少，短期供需矛盾比较突出；另一方面，新增产业用地有限，且用地认定流程较为复杂，往往涉及政府部门的规划、审批和管理等多个环节，认定周期长、部门间关键信息更新不及时都会加剧短期供给矛盾。同时，随着上海市高能级现代化产业集群的不断招引扩大，产业用地周边的配套与创新资源情况也愈发为意向落地企业所关注，但受限于缺乏有效的大數据地理信息整合，主管部门往往并不能快速梳理形成涵盖目标产业用地周边一定范围内的科技创新与生活配套类设施清单，在无法及时匹配企业需求的同时，也变相降低了新增产业空间的资源利用效率，造成了全区可用新增空间“少”的刻板印象。
（二）存量资源更新慢，产业转型升级约束较大
现阶段，存量产业用地中闲置或低效使用土地的盘活机制尚未形成效应，且部分现状存量产业用地存在供而未用、用非所用、低效使用等问题，同样制约了产业用地的高效利用。其中，一方面，区内相当数量的镇级园区在产业发展前期缺乏对整体空间布局的精细规划，存在“重招商引资、轻运营考核”问题，一些企业和园区土地利用过于粗放，大部分土地产权掌握在分散的业主手里，园中园、二房东现象明显，导致目前部分土地资源闲置，不能二次开发，在一定程度上造成可开发土地资源紧张；另一方面，区内各镇级园区基本由镇集体资产公司实施招商和日常服务，受制于自身经济发展水平和资金、开发、产业、招商等资源的限制，运营主体管理服务能力与产业发展需求难以匹配，在规范园区存量用地有序经营以及土地回收再开发等方面也缺乏有效抓手，进一步制约了产业空间的有效腾挪和升级改造。
（三）产业项目管理松，空间价值利用不充分
当前，该区在产业招引过程中的服务比较粗放，在项目管理方面缺乏精细化的统筹监督，影响了产业空间资源的配置合理性。一方面，区级部门、园区平台、街镇等不同主体，对于产业项目全流程服务的管理规范和精细程度等均存在较大差异，围绕项目招引、洽谈、落地、建设、投产等全生命周期的管理和服务缺乏有效的统筹和监督，因重视度不足及行政流程周期过长引发的项目跟丢现象时有发生；另一方面，由于对产业发展的研究程度也参差不齐，部分园区建设初期缺乏统筹规划和明确产业指引，仅仅追求企业数量上的集聚，缺少产业链、创新链、价值链之间的联系互动，不同园区主体间存在招商项目同质、无序竞争现象，影响了全区整体产业竞争力的提升。同时，部分招商部门对投促活动的收集与整理方式也比较滞后，多以简单的纸质或Excel形式记录来访企业及潜在项目信息，在重大产业资源项目的识别、信息流通、资源匹配等方面均存在较大改善空间。
（四）产业政策显示度低，需细化完善推动政策落实
近年来，为盘活存量资源，支撑产业空间高质量发展，上海市密集出台了多项政策。与此同时，某区也同步出台了40多项产业扶持政策。但因没有对现有政策进行有效梳理整合，造成产业政策散落于各级部门，落实效果并不理想，也未能在政策端形成合力对产业空间资源的高效配置提供有力支撑。一方面，相关产业政策推广渠道不清，企业客户无法得到有的放矢的政策支持服务，对产业项目的高质量招引和落位缺乏合理指引；另一方面，园区平台、街镇等不同主体的投促专员也缺乏对政策的清晰认知和理解，在向招商主体宣介传递政策信息，跟踪政策落地情况和及时获得政策评估反馈等方面，也缺乏有效的政策“工具包”助力投促专员高效开展工作，打造便捷化的营商环境。长远来看，会导致相关产业扶持政策的制定和后续调整缺乏与实际市场需求的有效衔接，影响企业在上海某区落地或发展的积极性和满意度，进而对产业空间资源优化布局产生不利影响。
三、优化产业空间配置的数字化赋能思路
面对上述难题，数字化赋能产业空间的优化配置应当从要素集成、流程管理、政策服务三个层面逐步展开。
（一）“产业资源―空间资源”的要素集成
产业项目的高效空间供给须建立在海量的、精确的、动态的国土空间地理信息数据基础上，因而需要数字化资源集成，形成具备位置化、图形化和可视化的运行载体。包含规模、配套、使用情况、规划情况等多维度属性的空间资源信息集成，有助于综合判断空间与项目供给之间的适配情况，也构成了平台的资源数据底座。“产业资源—空间资源”的要素集成涵盖以下方面（图2）：
一是项目空间匹配对存量与增量的土地、房屋、园区、配套、规划情况等空间要素数据的集成。通过建设基于GIS平台的空间载体资源数据库（工业用地、办公楼宇、厂房等）和公共服务资源数据库（教育、医疗、住房等），对全区各类空间资源进行全面梳理，有效保障产业用地精准供给，为该区打造一批特色鲜明、定位清晰、配套完善、绿色生态的特色产业空间奠定基础；
二是厘清全区产业空间对企业资源、科技创新资源、招商队伍资源数据库建设的需求。通过整合全区企业基本数据、企业资源图谱、企业资源地图等多维度企业资源信息和科创主体、科创载体、科创成果等科创类别资源信息，促进创新资源和产业空间高效衔接，为产业投促管理工作增加目标黏性；同时，通过将全区各街镇、国资国企、管理局的招商队伍、招商人员信息进行数据入库，形成全区招商队伍的信息集成。及时发现、跟踪和解决产业招商队伍力量配备参差不齐，招商从业人员数量不足、专业性不够等问题。保障产业项目专人全流程跟踪，让更多优质产业项目在平台的合理引导与服务之下，精准落位在合适的空间载体之上，加快该区产业高效集聚。
为实现以上数字赋能，基于全要素、标准化、精细化、数智化的“产业资源—空间资源”大数据底板，强化产业与空间资源配置服务应用，平台重在实现以下三类功能：一是资源总览功能，形成一屏集成展示资源关键数据和空间分布情况。通过建设一张大屏、构建“区―街镇/园区―地块（企业）”三级下钻的资源总览功能，通过全要素集成展示、多维度信息叠加总览新区空间资源、科创资源和招商队伍资源，便于管理人员了解整体资源分布、关键数据，从而对产业投促工作做出更科学的判断（图3）。二是资源检索和匹配功能，支撑产业项目的空间资源查找匹配。通过土地资源组合匹配、存量空间资源匹配等智能匹配功能，为近期要拿地的项目迅速检索出全区范围内可适配土地，解决短期供需矛盾；同时，针对新增产业用地有限的中长期供需矛盾，提供存量资源中闲置或低效使用部分的匹配功能，提升新区整体资源利用效率。同步建设提供可匹配空间资源搜索结果的周边配套设施、科技创新设施等资源查询的功能，为产业项目提供周边交通、住房等生活配套设施及研发中心、创新中心等科创载体分布信息，形成“功能复合、产城融合”的产业空间智能匹配（图4）。三是资源监测分析功能，为及时决策、针对性决策提供数据基础。监测土地、房屋两类产业空间的资源利用效率，实时掌握存量低效利用或闲置的空间资源，为产业项目与空间资源匹配决策提供判断基础，助力全区空间资源配置效率提升。
（二）“分类管理―跟踪反馈”的流程治理
为进一步提升产业空间资源数字化管理水平，营造良好的营商环境，平台汇总全区产业项目形成项目档案库。按照流程治理的要求，对目标招商项目、洽谈中项目、已签约项目、在建中项目进行精准画像，根据项目能级、投资规模等对项目分级，同时按照产业链图谱将项目分类。建立“一项一档”进行全生命周期管理，动态更新洽谈、签约、注册、拿地、开工、竣工、投产等关键时间节点，协助区级部门掌握项目进度、统筹项目落地（图5）。同时在落实对产业项目招引落地过程中，管委会、园区、街镇等不同主体招商团队的跟踪考核，确保产业项目稳定落地、长效发展，进一步提升企业获得感和满意度。
通过平台的运行，实现了产业项目全生命周期的流程跟踪治理，重在实现四方面功能：一是项目总览，通过图表结合的形式，集成关键指标、重点项目、分行业项目、分片区项目等专项数据，从宏观层面展示全区产业项目工作进展；同时通过后台数据的支撑，对数据分类汇总并按照投资金额大小等关键指标进行动态统计与排序，形成面向不同层级管理人员，快速、全面、多维了解产业项目管理全貌的一屏观展示界面，为主管部门掌握全区整体产业项目资源及决策提供有力支撑（图6）。二是精细化的项目分类与标签设置。通过四大类别、六个阶段为产业项目设置分类别、分阶段的属性标签，根据特定标签既可快速查看对应类别的项目，同时也可一键快捷筛选形成目标项目列表，有效提高产业项目管理效率。在此基础上，形成项目列表清单、项目管理清单等重要电子文档的一键下载功能，针对需要进一步查看的项目列表、项目管理信息提供独立文件的导出打印功能，满足政务会议讨论、项目投促推介等不同场景下的便捷使用需求（图7）。三是项目协同反馈，形成区镇园联动，提升项目跨部门协同管理。建设项目风险预警和推送功能，加強对项目跟踪情况的数字化管理，当项目管理所在环节长期未更新或出现异常时，及时向管理人员推送项目风险预警，推动管理问题得到及时解决。同时建设项目管理动态外部链接、OA抓取功能，使项目线索、分配情况、审批情况等信息可以自动同步至管理流程中，减少重复工作、提升管理效率，推动跨层级数据共享（图8）。四是多类型项目流程信息化整合设计，支撑项目全生命周期管理系统建设。将已实现信息化流转和未实现信息化流转的各类需求进行整合，实现各个用户角色的相关业务审批，通过内外网网闸、安全验证接口等手段，将项目业务的申报和审批进行隔离，保障数据安全。
（三）“精准推送―分析解读”的政策服务
通过产业投促管理服务平台的搭建，对全区面上空间规划信息、产业政策、扶持政策等政务信息进行全面梳理，结合不同政策标签的分类设置，细化产业项目对于空间、配套、财税、人才等不同政策需求的精准匹配。数字赋能主要体现在，围绕基础政策、产业分类政策、一事一议政策等清单形成从政策总览、政策查询到政策解读以及政策推送等不同阶段的功能（图9）。在政策服务端，助力产业空间资源的合理布局，进一步支撑重大重点产业项目落地。
平台重在实现以下功能：一是政策查询与分析功能，通过标签化查询、模糊查询、政策解读和政策趋势研判等，支持对产业项目的投资政策匹配。一方面，以完整政策清单和分类政策查询为基础，为引导产业项目落地提供精准的政策供给；另一方面，提供精细化政策解读和独特的政策趋势分析，为投资政策落地提供延伸服务。二是政策服务与政策优化功能，保障政策供给和落地。重点面向企业提供产业政策申请、政策评估反馈通道，跟踪政策落地情况和供给效率；同时为各部门提供政策优化通道，不断根据反馈意见调整产业政策扶持内容和方向，建设法治化、国际化、便利化的营商环境。
四、产业空间数字赋能的延伸思考
从上文“产业科技投促管理平台”的构建过程，进一步探讨产业空间数字化治理创新，至少有以下方面值得政府、企业、社会等共同思考。
一是产业空间资源数字赋能成功的关键在于政府管理理念的革新与体制的重塑。政府产业服务各部门之间的信息整合和协调更新。有研究认为，目前制约国外政府数字化转型推进的关键挑战之一是政府各部门间的数据壁垒依然存在，数据共享推进缓慢。[11]在政府决策层面，应充分认识到信息整合和更新的重要性，并给予足够的行政支持和资源调配。可通过设立专门的数字化治理指导小组或委员会，以监督和推动信息整合和更新，确保各项工作有条不紊地协同推进。此外，还应由产业发展与空间资源管理的主导部门制定统一的数据标准和分类体系，以确保各部门的数据能够互相对接和整合，提高数据的一致性和可比性，减少信息冗余和重复工作，避免因部门间数据标准不统一造成的信息偏差。在此基础上，设立定期的信息更新机制，各部门应及时更新和提交相关数据和信息。同时，自动化的工具和技术如数据接口打通和数据集成工具，也应进行广泛推广，以便于简化信息更新的流程和工作量。
二是数字赋能应注重产业空间规划的后向延伸。数字化治理的目的在于实现产业空间资源的优化配置，因而必须与城市空间规划相结合。需要注重产业空间与城市其他空间板块如居住、公共服务、就业、交通、生态等的协调互补，努力实现产业空间与城市空间的有机整合和优化。空间规划技术方法与数字治理技术的结合，应成为未来产业空间数字化治理框架中的重要构成。
三是应强化产业空间数字化治理的多元人才支撑。随着数字化技术的不断发展和应用，人才能力成为数字化治理的重要保障，但政府部门数字人才匮乏与能力不足，成为制约政府数字化能力的障碍。为此，产业空间数字化治理亟待建立一批高素质、专业化的人才队伍，增强对产业空间、数字化治理的理念理解和方法运用，进一步提升数字治理能力而非“数字治理负担”；同时，还需要多元人才的协同配合，包括政策制定、技术研发、项目实施、数据分析和管理等多个领域的人才组合，并且紧跟数字化治理理念与技术的不断推陈出新，实现数字化治理能力的与时俱进。
四是产业空间的数字化治理尤其需要注重数据安全和隐私保护。产业空间作为战略资源，其数字化治理需要涉及大量的涉密数据收集、处理和共享，因此需要注重数据安全和隐私保护。在数字化治理中，应该加强数据安全保护和隐私保护的法律和制度建设，保障园区、企业、企业主等数据安全和个人隐私。同时，数字化治理还需要注重企业知识产权的保护，保障数字化治理成果的合法权益。
显然，产业空间数字赋能不仅仅是通过数字平台将产业空间资源进行整合、优化和提升，而是城市治理的一个系统工程，需要在政府管理、规划延伸、人才支撑、数据安全等多个方面持续优化提升。只有这样，数字化治理才能为政府管理和城市发展带来更大的价值和贡献。
五、结论
本研究通过对上海某区“产业科技投促管理平台”建设赋能产业空间配置的项目案例入手，从要素集成、流程治理、政策服务三个维度研究政府数字化转型驱动下产业空间资源存量更新与优化配置的相关经验，并基于此探讨产业空间数字化治理中的若干重要命题。研究发现，通过数字赋能可以有效促进资源高效集成，将产业用地的空间规划、利用现状、经济规模、产业绩效等信息纳入数字管理服务平台，可以夯实数据基础、强化智慧分析，提高数据自动化处理水平，丰富成果展示效果；同时通过数字赋能，实现对存量产业资源的动态监测与分析，实时掌握闲置或低效利用的空间资源，为后续存量资源更新的针对性决策及路径提供数据基础支撑，进一步推进产业空间资源高效配置和精细化管理，为跨部门信息共享、产业空间跨区域协同管理提供技术支撑。通过项目的全生命流程管理，针对不同项目类型不同业务流程，强化项目工作的动态信息更新，统计重点项目推进进度、关键指标、行业分布等信息，实时同步最新项目接洽动态，实现项目线上线下动态跟踪，助力提高项目落地速度和服务跟踪能力。通过政策服务的高效供给，对全区面上产业政策、扶持政策、规划情况等进行全面梳理，为目标企业提供量身定制的政策“自选式”服务，实现政府部门打造服务于产业空间资源配置的制度、政策、资源、服务“组合拳”和“工具箱”的数字赋能。
需要注意的是，本研究的案例城區作为中国改革开放的区域代表，其独特的发展轨迹、治理模式和制度设定，使得其在政策创新、市场开放度、创新驱动性等方面更具灵活性和高效性。为此，其他城市与区域在借鉴其经验时，不能简单对经验和平台设计进行复制，而是要结合自身政府数字化转型的基础来有选择地借鉴。产业空间资源优化配置的数字赋能本身就是个系统而复杂的过程，平台建设的背后更是政府治理理念和产业空间治理逻辑的转型，更取决于规划衔接、人才建设、数据安全等系统性环境的优化完善，期待以上经验能为其他城市和地区政府数字化转型优化营商环境、赋能产业经济发展提供裨益。
（衷心感谢申立博士、部门经理郭淳彬在论文撰写过程中给予的建议与支持）
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