建立健全中国特色社会主义文化法律制度的思路
齐崇文
[摘 要]文化法律制度是繁荣发展中国特色社会主义文化的重要保障。建立健全中国特色社会主义文化法律制度应当在现有立法的基础上，按照十九届四中全会《决定》设定的总体目标和要求有计划、分步骤地推进。建构中国特色社会主义文化法律制度首先要从党的文化政策和文化发展规律中抽象出的价值导向、以民为本和双效统一三项基本原则，并以此为指导形成完备的文化法律体系、高效的文化法律实施体系、严密的文化法律监督体系和有力的文化法律保障体系，为全面推进依法治国，实现国家文化治理体系和治理能力现代化奠定坚实的制度基础。
[关键词]中国特色社会主义；文化法律制度；文化法律规范体系；文化法律实施体系
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将建立健全文化法律制度作为全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系、完善和发展中国特色社会主义制度的重要内容。十八届四中全会召开以来，我国文化领域的法律由原先的两部半：《文物保护法》（1982）、一半针对文化一半针对科技的《著作权法》（1991）、《非物质文化遗产法》（2011），增加至九部半，其余七部为：《国家勋章和国家荣誉称号法》（2016）、《电影产业促进法》（2017）、《网络安全法》（2017）、《公共文化服务保障法》（2017）、《国歌法》（2017）、《公共图书馆法》（2018）、《英雄烈士保护法》（2018）。《文化产业促进法》也已形成草案，处于意见征求过程中,文化领域立法少、盲点多、层级低的状态得到很大改观。
从两部半到九部半，党的十八届四中全会以来的文化立法取得了显著成绩，但法律位阶效力层级低、立法相对滞后不平衡以及政府相关文化政策令出多门、缺乏统一法治框架等问题依然存在，[1]与文化立法相配套的文化法律实施体系也尚未形成。文化法律制度建设是一项系统工程，不可能一蹴而就，需要按照党的十九届四中全会《决定》的部署有计划、分步骤地推进。
一、中国特色社会主义文化法律制度建设的目标和要求
2019年10月，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“坚持和完善繁荣发展社会主义先进文化的制度”，细化和拓展了党的十九大“发展中国特色社会主义文化，激发全民族文化创新创造活力，建设社会主义文化强国”的战略目标。中国特色社会主义文化源自于中华优秀传统文化，熔铸于革命文化和社会主义先进文化。社会主义先进文化萃取了中华优秀传统文化和革命文化的精华，是对中华民族优秀传统文化和红色革命文化的深度融合，也是中华文化在当代中国的最新发展。[2]在当代中国，发展社会主义先进文化就是发展中国特色社会主义文化；法律制度是繁荣发展社会主义先进文化的基本制度，坚持和完善繁荣发展社会主义先进文化的法律制度就是坚持和完善中国特色社会主义文化法律制度。
根据党的十九届四中全会《决定》设定的总体目标，建设中国特色社会主义文化法律制度应当分“两步走”：第一阶段，到2021年左右，初步形成中国特色社会主义文化法律体系，在中国特色社会主义文化法律制度更加成熟更加定型上取得明显成效；第二阶段，到2035年，包括文化法律规范体系、法律实施体系、法律监督体系、法律保障体系在内的中国特色社会主义文化法律制度更加完善，基本实现国家文化治理体系和治理能力现代化。在“两步走”的基础上，到新中国成立一百年时，全面实现国家文化治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义文化制度更加巩固、优越性充分展现。
中国特色社会主义文化法律制度本质上是中国特色社会主义文化制度的法律表现形式，是对马克思主义的指导地位、中国特色社会主义共同理想、社会主义思想道德体系、民族精神和时代精神等思想理论内容的制度化规定。[3]建立健全文化法律制度应当将十九届四中全会《决定》提出的关于发展中国特色社会主义文化的要求贯彻其中，既坚持中国特色社会主义文化发展道路，又回应中国特色社会主义法治体系建设需要。
（一）坚持马克思主义的指导地位
在中国特色社会主义文化法律制度建设中坚持马克思主义的指导地位，要做到以下几点：一是坚持党的领导。中国共产党是用马克思主义武装起来的政党，是马克思主义的忠诚信奉者和坚定实践者。坚持党的领导，紧紧围绕党和国家的中心任务开展立法工作，对从制度上、法律上保证党在文化领域的基本路线方针的贯彻落实，[4]推动马克思主义在当代中国的运用和发展，巩固马克思主义的指导地位非常关键。二是坚持以人民为中心。人民群众是文化的创造、享有和表现主体，也是依法治国的主体和力量源泉。作为马克思主义唯物史观的具体实践，坚持以人民为中心要求文化法律制度建设应当以满足人民群众的精神需求为出发点和落脚点，保障和维护人民群众各项文化权利。三是遵循文化和法律发展的客观规律。由于我国各地文化风貌各异，且存在文化发展区域、城乡和群体不平衡问题，所以文化法律制度建设应当遵循文化和法律发展的内在规定性，从实际状况出发，区分立法难易和敏感程度，加强统筹协调，积极稳妥推进。
（二）完善弘扬社会主义核心价值观的法律体系
文化建设离不开社会主义核心价值观的引领，社会主义核心价值观的弘扬离不开文化法律制度的保障。推动社会主义核心价值观入法入规是中国特色社会主义文化法律制度建设的重要内容，《国家勋章和国家荣誉称号法》《电影产业促进法》《网络安全法》等一系列法律的出台表明当前的文化法制建设在推动社会主义核心价值观入法入规上已取得明显成效。十九届四中全会将“完善弘扬社会主义核心价值观的法律体系”作为繁荣发展社会主义先进文化的重要制度，从完善法律体系的角度来推动社会主义核心价值观入法入规能够统一立法的价值导向、协调不同层级立法之间的关系、弥补现有立法存在盲区和滞后的不足，对推进中国特色社会主义法治体系建设具有重要意义。完善弘扬社会主义核心价值观的法律体系应当以现有立法为基础，做到以下几点：一是提高立法的明确性，解决现有社会主义核心价值观立法责任不清、处罚不明、可操作性不强的问题。二是改进立法方式，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,改变过去“立法宜粗不宜细”的做法，提高法律规范的精细化程度。[5]三是科学制定立法规划，增强社会主义核心价值观立法的针对性、及时性和系统性。
（三）保障公民文化权利
所有法律均以保护权利为直接或间接目的，即使是以市场调控、行为管制、产业促进等为直接目的的法律，其最终的目标也必定归结于公众权利与利益的保护，[6]文化法律亦然。保障公民文化权利是“两为”“双百”和“坚持以人民为中心”等党在文化领域的基本路线方针的法律表述，也是中国特色社会主义文化法律制度建设的宗旨。我国宪法第四十七条一般被视为公民文化权利条款，根据该条款，公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。尊重和维护公民文化权利应当围绕文化享有权、文化参与权、文化创造权和文化成果受保护权展开，切实保障公民接受公共文化服务、选择文化产品、参与文化活动、创造各类作品、保有文化创造收益的自由，全面落实宪法规定。
二、中国特色社会主义文化法律制度建构的基本原则
法律原则是反映法律制度的根本性质，促进法律体系的协调统一，为其他法律要素提供指导，保障法律运作动态平衡的基础性原理和价值准则。[7]从党的文化政策和文化发展规律中抽象和概括出的价值导向、以民为本和双效统一三项基本原则，对合理建构文化法律制度、科学指导文化法律实践具有重要意义。
（一）价值导向原则
思想观念、精神追求、价值取向是文化建设的根本，只有坚持正确的价值导向，文化才能健康发展，人民群众才能长期受益；[8]社会主义核心价值观是文化发展价值目标的核心，文化法律制度建设只有以社会主义核心价值观为导向，才能达到繁荣发展中国特色社会主义文化的目的。在文化法律实践中坚持价值导向原则的意义在于：一方面，促进依法治国和以德治国相结合。以价值导向原则指导文化法律实践既能为文化法律制度建设奠定德性基础，又能让核心价值观获得法律支持，推动法律与道德的相互渗透与融合；另一方面，引导文化生产，保证正确的舆论导向。将核心价值观内化于权利义务规定，在规范文化生产行为的同时引领文化生产的价值取向，既能够防范和遏制各类不良文化，又有助于推动社会主义核心价值观融入文化产品，实现“文以载道”。
（二）以民为本原则
以民为本原则是“坚持以人民为中心发展中国特色社会主义”基本方略在文化领域的拓展，它有三层含义：一是要满足人民群众的精神需求，尊重人民群众需求的多样性和选择的自主性；二是要把人民群众作为文化表现的主体，使文化产品获得生命力；三是要让人民群众真正成为文化生产创作的主体，保障和维护他们参与文化创造的权利。[9]在文化法律制度建设中贯彻以民为本原则，首先要健全公共文化服务立法，推进公共文化服务的标准化、均等化和社会化；其次要推动文化市场立法，发挥市场（也即消费者的意愿）在文化资源配置中的基础性作用，完善文化内容管理，实现多元共治；[10]最后要加强文化产业立法，尊重和保障创作自由，鼓励内容、技术和业态创新，培育文化消费群体。
（三）双效统一原则
把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一是文化生产的基本准则，只有既叫好又叫座，两种效益都得到体现，文化产品的价值才能最大化。以双效统一原则指导文化法律制度建构，一方面要加强文化市场和文化产业立法，协调文化生产者、文化消费者和文化管理者之间的关系，划定各自权利（或权力）与义务的范围和界限，应对由文化生产与文化市场的脱节、文化供给与文化需求之间的结构性矛盾带来的“双效不统一”问题；[11]另一方面要推进文化企业社会责任法律化，根据道德法律化的基本原理对应当法律化、有条件法律化和不应法律化的社会责任作出严格区分，明确文化企业社会责任可法律化的范围，通过提高现有立法的合理性与针对性、对内容质量责任进行“主动法律化”的方式，赋予文化企业社会责任以强制约束力。
三、文化法律体系的框架与内容
建立健全文化法律制度首先要有法可依，形成结构严密、协调统一的文化法律体系。文化法律体系也即文化法律规范体系，是由基本法律和与基本法律相配套的法律法规、规章等组合而成的整体。统领文化建设全局的文化基本法与根据各文化领域特点制定的法律法规规章一起构成了我国文化法律体系的基本框架。
（一）一个文化基本法
任何一个领域的立法都会经历从无到有、由粗及细、从分散到系统的过程，文化领域也不例外。在公共文化服务立法、文化产业立法、文化市场立法、文化遗产立法取得显著进展的当下，制定文化基本法已成为提高文化立法的系统性与协调性、增强文化发展法律保障的必然要求。文化基本法主要包括以下三方面内容：
第一，明确价值导向，确立文化法的基本原则。文化基本法是文化领域的基础性立法，在文化基本法中明确以社会主义核心价值观为价值导向是指引和约束文化法律实践的具体方式，也是推动社会主义核心价值观入法入规，完善弘扬社会主义核心价值观的法律体系的重要途径。在制定文化基本法时，应当围绕发展中国特色社会主义文化这一立法宗旨，设置权利保障、综合效益等文化法的基本原则，[12]以指导和规范各文化领域立法、文化执法以及文化争议处理，为道德准则进入文化法律体系、实现法律与社会基本价值观的紧密衔接开启通道。[13]
第二，规定公民文化权利与国家文化义务，推动宪法实施。公民文化权利的内容非常丰富，选择文化产品、接受公共文化服务和艺术教育，创造文字、音乐、戏剧、曲艺、舞蹈、美术、摄影、电影等作品，享有进行文化艺术活动产生的精神和物质利益等都属于公民文化权利范畴；并且，公民文化权利的行使离不开国家文化义务的履行，明确国家有为公民从事文化活动创造必要条件、保证公民独立自主地进行文化活动的义务对于文化权利的实现十分关键。由于我国宪法仅概括性地规定了公民所享有的文化权利和相应的国家保障义务，各文化领域立法又无法从整体上涵盖多种公民文化权利，所以文化基本法应当对公民文化权利和国家文化义务作出具体规定，在细化宪法规定的同时推动宪法的实施。[14]
第三，界定基本概念，明确适用范围。文化是一个复杂而宽泛的概念，它可以指作为社会成员的个人所获得的能力和习惯，可以指某个人类群体独特的生活方式，还可以指人类在社会历史发展过程中创造的物质财富和精神财富的总和，文化活动、文化权利、文化创作、文化遗产等相关概念也因文化一词的复杂和宽泛而存在多种含义。建立健全文化法律制度、对文化行为进行法律规制，必须要在文化基本法中对文化及其相关概念进行界定，避免因概念不清导致法律规定的模糊、疏漏、不合理，《俄罗斯联邦文化基本法》第三条、《韩国文化基本法》第三条、《乌克兰文化法》第一条关于文化等术语的阐释值得借鉴。在界定基本概念的同时还需进一步明确文化基本法的适用范围，这对统一文化领域立法，协调文化立法与经济、社会立法之间的关系具有重要意义。
（二）四个重点领域立法
文化基本法是文化法律体系的基石，公共文化服务、文化产业、文化市场、文化遗产立法是文化法律体系的主体，这四个重点领域的立法只有彼此协调、相互衔接才能达到繁荣发展中国特色社会主义文化的目的。
1.公共文化服务立法
公共文化服务立法是规范公共文化产品和服务供给、实现公民文化权利、弘扬社会主义核心价值观的有效途径，它涉及公共图书馆、公共博物馆、群众文化馆、社区文化服务以及各类公共文化信息平台建设等多个门类。[15]作为公共文化服务领域的基础性法律，2017年实施的《公共文化服务保障法》从总体上规定了公共文化设施的建设与管理、公共文化服务的提供以及相关的财政支持、政府采购、税收优惠等保障措施，明确了公共文化服务供给应体现公益性、基本性、均等性、便利性的要求。从法律体系建构的角度来说，各地方或中央有关部门应当根据本地区或本部门实际情况对《公共文化服务保障法》作出一些补充性或实施性规定，如2020年初进入审议程序的《湖南省实施〈中华人民共和国公共文化服务保障法〉办法(草案)》就更为具体地规定了经费保障、农村公共文化产品供给等内容，以最大限度地维护公民文化权利、保证公共文化服务立法的贯彻实施。与此同时，公共文化服务所涉及的领域，也需要进行配套立法。比如，在公共图书馆服务领域，不仅要有《公共图书馆法》，还要有相应的实施细则和区域性或专门性的图书馆立法，如日本不仅有普遍适用的《图书馆法》（1950），也有《图书馆法施行规则》（1950）和《公立图书馆设置及运营期望标准》（2001），还有《学校图书馆法》（1953）以及大量的地方性公共图书馆条例和规则。[16]公共文化服务领域立法只有以公共文化服务保障法及实施细则为主体，区域性和专门性立法为补充，才能真正实现公共文化服务的标准化、均等化和社会化，满足文化法律体系的建构要求。
2.文化产业立法
按照既有的“以宪法为根本，以文化基本法律、单项法律和行政法规为主干，以地方性法规和部门规章为补充”的文化法律体系框架设计思路，文化产业领域立法应当以促进文化产业发展的基本法律及与其相配套的地方性立法为基础，以促进新闻、出版、广播、电视、电影、网络等多个行业发展的法律法规规章为主体。《电影产业促进法》的实施、《文化产业促进法（草案送审稿）》的公布、《广播电视传输保障法》被列入立法规划以及各地区文化产业促进条例的出台表明我国的文化产业立法已经呈现出体系化趋势。文化产业是以文化为核心内容而进行的创作、生产、传播、展示文化产品和提供文化服务的经营性活动，进行文化产业立法需要把握三点：一是要突出“促进”。充分发挥文化产业在满足人民群众精神文化需求、激发文化创造创新活力、推动中华优秀传统文化创造性转化和创新性发展、使社会主义核心价值观深入人心中的作用是文化产业立法的核心任务，这决定了该领域的立法应当重视和突出包括鼓励、扶持和培育在内的各类促进手段；二是要落实双效统一。“双效统一”是文化法律制度建构的基本原则，也是文化产业立法的重要目标。在文化产业立法中落实“双效统一”，既要对各类促进手段进行立法确认，推动文化企业经济效益的提升，又要推进文化企业社会责任的法律化，在发展文化生产的同时保障社会效益；三是要注意立法的系统性与协调性。文化产业是公共文化服务的内容来源、是文化遗产创造性转化和创新性发展的主要方式，文化市场是文化产品及服务流通和消费的场所、是文化产业的起点和归宿，文化产业立法只有与公共文化服务、文化市场和文化遗产这三个领域的立法相协调，才能保证它们之间的良性互动、和谐共生。
3.文化市场立法
生产、流通和消费是文化生产和服务的基本环节，生产是文化产业的中心，流通和服务是文化市场的中心，文化产业以文化市场为导向，文化市场以文化产业为前提，它们之间是一种并存关系，而非包含与被包含的关系。为构建现代文化市场体系，即将出台的《文化产业促进法》设置了“文化市场”一章，对培育各类文化产品和要素市场、引导和促进文化消费、发展文化中介服务、加强文化产业知识产权创造、运用、保护等作出了概括性规定。由于我国目前尚未有统一的文化市场立法，在文化产业立法中涉及文化市场，可以在一定程度上起到填补法律空白、发挥市场在文化资源配置中的积极作用。然而，文化产业和文化市场虽相互依存但毕竟彼此独立，两者立法的目的也并不相同，文化产业立法的目的在于促进文化生产，文化市场立法的目的则在于规范市场交换行为，营造统一开放、竞争有序的市场环境。从有利于发展文化产业和健全文化市场的角度来说，应当对两种立法加以区分，划定各自的调整范围，让文化市场成为文化立法的一个特定领域。进行文化市场立法，不仅要对调整对象、市场主体、产品和要素市场、文化消费等作出一般性规定，还要以专门法的形式对文化市场管理、知识产权以及出版、影视、娱乐、网络、艺术品等各类市场加以规制，只有以此为基础才能逐渐形成相互联系、协调统一的文化市场法律体系。
4.文化遗产立法
文化遗产立法是维护公民文化享有权、保护中华优秀传统文化的有效途径，相较于其他文化领域立法，文化遗产立法更为健全、体系化也更为明显：首先，《文物保护法》和《非物质文化遗产法》囊括了绝大多数文化遗产类型；其次，制定了必要的行政法规，以应对文化遗产保护的特殊情形，如《长城保护条例》等；再次，加入了国际上最重要的文化遗产公约；最后，文物和文化遗产、特别是非物质文化遗产、历史文化名城（村寨、街区）以及民族传统文化的保护大多具有民族性和区域性，相关的地方性立法数量较多，并且已初步形成了涵盖县（自治旗）市（自治州）省（自治区）三级的文化遗产保护地方性法规体系。由于文化遗产立法与其他文化领域立法存在显著差异，它旨在保护人类遗留下来的具有历史、艺术、科学价值的文化产品和活动，不以文化生产、传播和利用为核心；与民法、刑法、知识产权法、拍卖法、环境保护法、城乡规划法等均有一定联系，综合性很强；受国际社会共同的文化遗产保护理念和规则影响、国际性很强。[17]因此，在建立健全文化法律体系、完善文化遗产领域立法时，应当注意以下几点：一是要确立“合理利用”原则，引导和规范文化遗产的创造性转化和创新性发展，协调好开发、利用和保护之间的关系；二是要与其他法律法规中有关文化遗产保护的规定相衔接，强化文化遗产立法的系统性；三是要保持一定程度的立法开放性，及时吸收和借鉴相关国外立法、国际公约中先进的文化遗产保护理念和制度。
四、文化法律实施体系的建构
形成以文化基本法为基础、四个重点领域立法为主体的文化法律体系只是中国特色社会主义文化法律制度建设的第一步。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施，文化法律规范内容的实现离不开高效的文化法律实施体系。文化法律实施体系的建构主要包括以下几方面内容：
第一，建立文化行政给付制度。公共文化服务的目标、范围、标准和方式主要由政府来确定，公共文化服务的供给也主要由各类公共文化部门来承担，这种单向的供给涉及财政投入、基础设施建设、人才队伍培养等多个方面，但却缺乏有效的约束机制。将公共管理意义上的公共文化服务转换为法律意义上的文化行政给付，建立文化行政给付制度，引入信息公开、听证等行政程序，细化公共文化服务的裁量基准、解释基准和给付规则，不仅有助于对行政权的监督，还能在一定程度上扩大公共文化服务的公众参与，进一步拓宽公众主动表达文化需求的渠道。[18]
第二，完善文化市场管理制度。文化经营许可、文化产品审查和文化市场行政执法是当前我国文化市场管理的主要方式，三者的法律属性分别为行政许可、行政监督检查以及行政监督检查和行政处罚的结合。从上述行政行为实施的时间点来看，事前的审查或监督占了较大比重。与事中事后监管相比，事前监管看似更简单、更有效率，但却会抑制文化创造活力，并且，在新媒体、互联网急速发展的现阶段，对海量的文化产品进行事前监管并非易事，即使实施监管也难免耗时冗长，无法及时回应消费者需求。从满足人民群众精神需求、推动文化发展的角度来说，有必要通过完善文化市场管理制度来落实事中事后监管，以回应《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》关于“强化事中事后监管，改变重审批轻监管的行政管理方式”的要求，提高文化市场管理立法的成效。
第三，设立文化遗产公益诉讼制度。我国文化遗产保护总体上采取行政机关主导模式，当保护主体未履行或不当履行文化遗产保护义务时，处罚主体仍为行政机关，只有构成犯罪的才会由司法机关追究其刑事责任，保护主体和处罚主体合一使行政机关不能很好地履行监督和管理职能，难以保证处罚的公正性与合理性。[19]文化遗产是人类的精神必需品，它与其所处的自然环境和社会环境共生共存，具有传承文明、促进文化多样性等多种功能，与后代人权益紧密相关。显著的公共属性决定了文化遗产不能仅依靠行政保护，还应寻求司法保护，设立文化遗产公益诉讼制度，赋予检察机关或者与文化遗产无直接利益关系的公民、法人、其他组织提起文化遗产公益诉讼的权利。
除法律规范体系和法律实施体系外，建立健全文化法律制度还须回应中国特色社会主义法治体系建设的要求，形成严密的文化法律监督体系和有力的文化法律保障体系，为全面推进依法治国、实现国家文化治理体系和治理能力现代化提供完备的制度保障。
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