控制机构经费保障长效在县级疾病预防的探讨

【摘要】财政投入不足，经费紧张是长期以来制约县级疾病预防控制机构发展的一个主要原因。本文通过对本市疾病预防控制中心“非典”后的经费投入和支出进行分析，剖析存在的问题、形成的原因、对新形势下县级疾病预防控制机构经费保障长效机制的建立进行探讨。
　　【关键词】疾病预防控制机构经费；长效机制；探讨
　　2003年“非典”疫情发生以来，公共卫生问题受到各级政府和全社会的高度重视和关注，国务院和卫生部相继颁布政府令，出台了《卫生部关于疾病预防控制体系建设的若干规定》、《卫生部关于加强预防接种工作的通知》等一系列针对疾病预防控制的相关规定。疾病预防控制工作取得很大的成绩，大部分危害人民健康的传染病得到有效地控制或消灭，人民群众的身体健康得到了保障。但是，由于机制的不完善，对疾病预防控制机构资金投入不足，新发传染病的不断出现以及人员技术力量匮乏、群众防病意识欠缺等原因，县级疾病预防控制工作将面临新的挑战。笔者通过对本市疾病预防控制中心“非典”后的经费投入和支出情况进行分析，剖析存在的问题、形成的原因、对新形势下县级疾病预防控制机构经费保障长效机制的建立与同仁共同探讨。
　　1现状与存在的问题
　　1.1工作经费严重不足，疾病预防控制机构工作负重运行疾病预防控制机构规定为全额拨款的事业单位，实际上财政拨款经费严重不足，只能达到必须支出的42.47%，只占经费来源的41.13%，财政所拨经费仅够用于维持人员经费支出，综合分析财政拨款扣除专项经费只占人员支出的88.27%（见表1），有的地方所拨经费还不够人员工资，各项业务工作基本上没有业务经费支持。县级疾病预防控制中心为了单位的正常运作和发展，大部分的人力和时间都放在创收上，要靠自我创收去解决经费开支问题。导致疾病预防控制工作的社会效益职能得不到充分展现，这种状况极大地影响了疾病预防控制机构卫生防病的中心工作，也弱化了政府对于疾病预防控制的职能作用。
　　1.2办公用房不足该中心房屋建筑面积为5783m2，办公用房屋面积3059m2，实（检）验用房面积2112m2，其它用房屋面积612m2，人均房屋建筑面积52m2，工作用房面积仅有28平方米，实验室面积占总建筑面积的36.52%。与《卫生部疾病预防控制工作绩效评估标准》规定的人均房屋建筑面积60m2、等级评审标准规定的人均工作用房面积≥40m2相比，尚有较大差距。
　　1.3资本性投入较少，仪器设备落后随着科学技术的发展，该中心技术设备投入差距较大，近10年资本性支出只占总支出的10.58%，有的年份只有0.83%（见表1），财政只在“非典”过后的2004-2006年的疾控体系建设中投入了部分资金。现有的分析天平、荧光显微镜、培养箱等设备22台（件），已近于淘汰产品或超期使用。对照《全国县级疾病控制机构装备标准》，该中心仪器设备还需配备：原子荧光分光光度计、离子色谱仪、十万分之一电子天平、气相色谱质谱联用仪、全自动微波消解仪等设备80余台（件）、健康教育器材3台（套）、突发事件应急检测处理车一辆。
　　1.4地方财政投入的不均衡性较为突出2003年开始加强疾病预防控制体系建设以来，县级疾病预防控制机构获得的地方政府财政投入有了显著增强，2004、2005年，地方财政对该市疾控中心实验室建设投入400余万元。地方财政投入的增长，直接提高了政府财政投入占疾病预防控制机构支出的比例，由2003年的23.04%提高到2005年的46.96%（见表1），但是，地方财政投入的增长主要表现在了硬件建设经费的增长，日常维持工作经费的投入增幅并不大，甚至没有增长。
　　1.5地方财政投入的不稳定性较为明显地方政府财政对县级疾病预防控制机构的工作经费投入仅在2003年“非典’防控期间有大幅度增长，之后逐渐趋于缓慢。目前，大多数县级政府对疾病预防控制机构的财政投入大多为应急性投入，比如禽流感防控、甲型H1N1流感、手足口病防控等时，经县级疾控机构的积极申请后政府才有工作经费投入，这些都属于一次性投入，有疫情了就给点，没有就不给，具有明显的不稳定性。
　　2问题存在的原因
　　2.1投入重心的转移新中国成立以后，政府卫生工作的重点放在预防和消除传染病等基本公共卫生服务方面，创造了名满天下的“中国模式”。而在上世纪80、90年代，疾病预防控制工作难以得到各级政府和领导的足够重视，医疗卫生工作的重点悄然从“重预防”移向“重医疗”。卫生系统的大型医疗仪器设备更新换代很快，医疗设备明显改善。而开展疾病预防、检测等所需的经费总是很紧张。许多时候不到疾病蔓延就没有财力上的投入，更难及时添置新的检测设备，公共卫生服务体系、服务能力与市场经济发展需求拉开了距离。
　　2.2财政政策的调整进入80年代末期，国家财政政策越来越感到疾控中心（防疫站）是个“钱窟窿”，纷纷由全额改为差额。即便全额也不全，仅够发工资。作为补偿，给予疾病控制工作有偿服务政策，使疾控中心（防疫站）只好想方设法自筹资金，已近于企业化经营，靠卫生防疫监督监测检验收费弥补传染病、地方病防治和健康教育等业务经费、人员工资、基建设备投入经费的缺口。
　　2.3有偿服务政策的过分利用由于县级疾病预防控制机构都比较重视自我创收能力的发挥，其结果可能给政府及一些领导提供了不全面甚至是错误的信息，认为疾病预防控制机构创收能力强，可以自我维持而减少财政补助，而作为政府支付转移的行政性事业性收费，带来一定负面影响，制约了疾病控制工作的开展，使疾病预防控制机构工作走入偏离疾病预防控制中心工作的轨道。
　　2.4县级疾病预防控制机构角色定位不准、不清县级疾病预防控制机构名为全额实为差额事业单位的定位，与其所承载的越来越重的社会公益性责任矛盾突出。以前主要靠卫生检测收入来弥补疾病预防控制工作经费的不足，《食品安全法》实施和监管职能的重新划分，卫生监测收入锐减，使县级疾病预防控制机构工作经费不足的状况雪上加霜。
　　3对策与建议
　　在经历了“非典”、“禽流感”、“抗震救灾”、“甲型H1N1流感”等重大公共卫生突发事件后，从国家到广大群众对我国的公共卫生事业，特别是疾病预防控制体系在社会生活中的重要作用，有了一个较深刻的认识。广大人民群众已由被动接受公共卫生服务，转变为主动要求得到公共卫生服务，社会对公共卫生服务的需求与日俱增。
　　3.1准确为疾病预防控制机构定位疾病预防控制工作是政府的一项公益工作，疾病预防控制机构是直接代表政府承担这项义务的专业性的部门。卫生部《关于疾病预防控制体系建设的若干规定》中把疾病预防控制机构的职能定位为：疾病预防与控制、突发公共卫生事件应急处置、疫情报告及健康相关因素信息管理、健康危害因素监测与干预、实验室检测分析与评价、健康教育与健康促进、技术管理与应用研究指导。这些工作具有很强的专业性，同时是社会公共事务治理的一部分。
　　3.2转变传统观念，强化公共卫生责任意识各级政府要把疾病预防控制机构建设作为实践“三个代表”重要思想、学习实践科学发展观的实际行动，确实转变传统观念。疾病预防控制机构属于替代政府行使公共卫生服务职责的部门，具有公益性质。各级、各部门要牢固树立“卫生安全也是生产力”的观念，增强责任意识，加大公共卫生投入和技术扶植力度，努力营造政府普遍重视、其所必需的经费是政府财政的责任，公共卫生服务理应由政府买单。
　　3.3改变疾控机构工作经费缺乏的现状，建立财政经费保障体系通过近几年的建设，疾病预防控制机构在设施、设备配置上有大幅改善。但是要使得已经添置好的设施、设备充分发挥作用，必须给予足够的维持经费，即公用经费和经常性业务经费。卫生部《关于疾病预防控制体系建设的若干规定》指出：“疾病预防控制机构向社会提供公共卫生服务所需经费，按照财政部、国家计委、卫生部《关于卫生事业补助政策的意见》（财社[2000]17号）和《关于农村卫生事业补助政策的若干意见》（财社[2003]14号）的规定，由同级政府预算和单位上缴的预算外资金统筹安排”、“各级财政、计划等部门要按照疾病预防控制机构编制内人数和预算定额落实人员经费，保证其履行职责的必要经费，根据实际工作需要合理安排业务经费，保证突发公共卫生事件处理、重点疫情监测、重大疾病预防控制、计划免疫等项工作的合理需要”、“在建立和完善疾病预防控制体系的同时，卫生部配合有关部门按照完善公共卫生财政经费保障体系的要求，在深入研究疾病预防控制机构经济运行机制的基础上，制定进一步完善疾病预防控制机构财政补助有关政策和办法”。因此，要深入探索疾病预防控制机构经济运行机制，制定完善的疾病预防控制机构财政补助政策和办法，保证疾病预防控制工作落实，改变疾病预防控制机构经常性工作经费缺乏的现状。
　　3.4增加对疾病预防控制工作的资金投入公共卫生事业既有社会公益性和福利性，也有生产性和商品性。政府财政投入是公共卫生事业发展的主要支柱。《关于农村卫生事业补助政策的若干意见》指出：“随着经济发展和财政收入的增长，各级人民政府要努力增加卫生事业投入，增长幅度不低于同期经常性财政支出增长幅度，并积极调整卫生支出结构”、《关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》对健全公共卫生服务经费保障机制指出：“各级政府要根据实现基本公共卫生服务逐步均等化的目标，完善政府对公共卫生的投入机制，逐步增加公共卫生投入。基本公共卫生服务按项目为城乡居民免费提供，经费标准按单位服务综合成本核定，所需经费由政府预算安排”。为落实上述政策，疾病预防控制机构的人员经费和基本业务经费由财政预算安排，同时，在财政资金中设立公共卫生专项基金，切实保证经常性的开支，加大对基础设施建设投入，尤其是技术设备投入，使疾病预防控制工作正常有效的运转，有能力应对各种突发公共卫生事件的发生。
　　3.5充分利用好有关政策，确保专项工作经费的到位近几年，邹城市先后承担了全国艾滋病综合防治示范区、全球基金艾滋病项目、全球基金疟疾项目、中央转移支付（艾滋病、水质监测、环境监测、慢病综合防治、地病防治等）项目，充分利用上述项目的政策规定，积极争取财政部门对专项工作的投入，逐步实现专项投入列入固定的财政预算，比如艾滋病综合防治示范区配套经费、地方病防治经费、水质监测经费、疫苗运转经费等现已列入地方财政预算。
　　2012年，卫生部又下发了“关于加强预防接种工作”的通知，明确了补助标准。“保障经费落实，县级疾病预防控制机构开展预防接种技术指导、人员培训、绩效考核、监测评估、疫苗运送等工作运转经费，按照辖区服务人口人均不低于1元的标准，由卫生行政部门商财政部门统筹安排。”县级卫生行政部门应按通知要求积极与财政部门协商，统筹安排预防接种工作运转经费，确保预防接种工作的顺利开展。